Teraźniejszość i przyszłość wsi

Twórcy Obywatelskiego Kolegium Reform w wyniku dyskusji wyznaczyli kluczowe ich zdaniem dziedziny, które wymagają wnikliwej, otwartej dyskusji dotyczącej porządkowania i zmian  tworzących warunki rozwoju Polski. Są wśród nich problemy rozwoju gospodarczego i społecznego obszarów wiejskich. Pośrednio wybór tej problematyki potwierdziły działania UE, która w powstających dokumentach podnosi kwestie dotyczące obszarów wiejskich wobec takich zjawisk jak zmniejszanie się roli rolnictwa w strukturze źródeł utrzymania ludności wiejskiej, proces starzenia się mieszkańców wsi, zmian klimatu i tp. Są to zjawiska pozapolityczne, mające w Europie charakter uniwersalny. Podejmowane dziś działania zdecydują o naszej przyszłości.
Oddajemy dziś naszym Czytelnikom opracowania wybitnych znawców problemów wsi i rolnictwa dotyczące niezbędnych reform w naszym kraju oraz propozycji zmian wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej (WPR). Opracowania te zostały przygotowane z inicjatywy OKR.
Zwracamy się do Państwa, z propozycją udziału w dyskusji, która powinna poprzedzać działania władz w zakresie kwestii związanych z rozwojem wsi, o przedstawienie swojego stanowiska w tych kwestach. Obywatelskie Kolegium Reform dla biorących udział w tej dyskusji udostępni  ….

Naszym zdaniem

Rozpoczęte 30 lat temu i kontynuowane po wejściu Polski do Unii Europejskiej zmiany ekonomiczne i społeczne stworzyły nowe warunki życia i pracy na wsi. Niektóre z nich wyczerpały już jednak swoją moc sprawczą, inne ujawniły niekorzystne i nie przewidziane wcześniej skutki uboczne a jeszcze inne okazały się niewystarczające lub zgoła dysfunkcyjne. Przykładem działań dysfunkcyjnych jest np. znaczne ograniczenie obrotu ziemią rolniczą, co wpłynęło negatywnie na możliwość poprawy struktury agrarnej. Nie opracowano jakiegokolwiek planu scaleń gruntów rolnych, poprawy gospodarki wodą na terenach wiejskich i w rolnictwie. Nie przeciwdziałano w racjonalny sposób zjawisku „wykluczenia komunikacyjnego”, szczególnie w rejonach peryferyjnych, oddalonych od rynków pracy. Nie podjęto wystarczających starań o zmianę polityki w zakresie handlu produktami rolnymi z regionami przygranicznymi, dawniej liczącymi się rynkami dla sąsiednich województw. W produkcji rolnej poważne straty zostały spowodowane brakiem systemowego zwalczania ASF, epidemii w produkcji drobiarskiej oraz bardzo znaczącymi opóźnieniami w wypłacie odszkodowań dla gospodarstw dotkniętych klęskami żywiołowymi. Do chaosu w dziedzinie infrastruktury społecznej na wsi przyczyniły się także zmiany strukturalne w szkolnictwie.
Reformy niezbędne w chwili wprowadzania z czasem nie zostały jednak skorygowane tak, by nie doprowadziły do społecznie kosztownych i moralnie wątpliwych konsekwencji. Do takich działań należy np. obowiązujący system KRUS, wymagający korekt, o których dyskutują kolejne rządy od ok. 20 lat. Również restrukturyzacja PGR, niezbędna w okresie jej przeprowadzania, dała skutki uboczne w postaci punktowego występowania ognisk biedy, bezrobocia itp., a programy osłonowe dla byłych pracowników PGR okazały się znacząco niewystarczające. Co więcej, wzorce radzenia sobie, w znacznym stopniu oparte na wykorzystaniu systemu pomocy społecznej, jak wskazują badania przejmowane są przez młode pokolenie w rodzinach byłych PGR-owców.
Polska wieś i rolnictwo znalazły się w sytuacji poważnego zagrożenia kryzysem, w tym także demograficznym. Jego symptomami może być wzrost bezrobocia ukrytego w rolnictwie oraz silne uzależnienie mieszkańców wsi od systemu transferów socjalnych, w tym pomocy społecznej. Już obecnie w niektórych częściach kraju występują gminy, w których znaczna część gospodarstw domowych korzysta z zasiłków tego systemu. W tych samych regionach ok. 40% miejsc pracy pozarolniczej skupionych jest w instytucjach państwowych, głównie świadczących usługi publiczne. Są to takie instytucje jak urząd gminy, ośrodek zdrowia, szkoła, ośrodek pomocy społecznej, policja itp.
Na obszarach wiejskich mieszka ok. 40% ludności Polski. W świadomości społecznej wieś kojarzona jest przede wszystkim z rolnictwem. Jednak jest to anachroniczne rozumienie wsi, rolnictwo skupia obecnie ok. 10,5% krajowych zasobów pracy, co jest rezultatem uniwersalnego procesu – dezagraryzacji struktury źródeł utrzymania ludności wiejskiej. W strukturze gospodarczej wsi rolnictwo stanowi ważny element, jednak jego udział się zmniejsza. Wskazuje na to również malejący udział rolnictwa w wytwarzaniu PKB.
Procesy, o których mowa są silnie zróżnicowane regionalnie, np. odsetek pracujących w rolnictwie indywidualnym, wśród pracujących mieszkańców wsi, w województwie śląskim wynosi 5,85, a w województwie podlaskim 53,1.
Zróżnicowanie regionalne (będące w znacznym stopniu dziedzictwem dawnych zaborów) dotyczy wielu aspektów: demograficznych, struktur ekonomicznych, zamożności, struktury zatrudnienia, poziomu wykształcenia, uczestnictwa w życiu zbiorowości, mobilności przestrzennej itp.
Przypominamy te fakty, aby zarysować pole problemów wymagających przedyskutowania a także szerokiego upowszechniania wiedzy o nich w społeczeństwie.

Czekamy na Państwa głosy w dyskusji. Prosimy je przesyłać na adres: obywatelskiekolegiumrefom@gmail.com oraz do wiadomości na adres: manimak@poczta.onet.pl.


Bardziej szczegółowe informacje o Obywatelskim Kolegium Reform, składzie osób zaangażowanych w inicjatywę i zakresie podejmowanych działań znaleźć można znaleźć w internecie pod adresem: https://drive.google.com/file/d/1pL6tRBu8uFXrfIaQVfMk6Yvum9MNu61J/view?usp=sharing
 

 

Adam Tański


Niepewna przyszłość wsi i rolnictwa

       Chciałbym skoncentrować się przede wszystkim na problemach rolnictwa, które w oczywisty sposób wpływają na wieś i jej społeczność. Tych problemów jest dużo. Kilka z nich ma szczególne znaczenie, w tym gospodarka ziemią rolniczą,  zasobami wodnymi dla potrzeb rolnictwa i obszarów wiejskich oraz postęp biologiczny.  Te trzy problemy są w mniejszym stopniu zależne od Wspólnej Polityki Rolnej UE, a bardziej od krajowej polityki rolnej.

 Gospodarka ziemią

          Skoncentruję się na jednym aspekcie, a mianowicie strukturze agrarnej tj. obecnym, stanie i zmianach wielkości gospodarstw rolnych.. Gdyby porównać Polskę z innymi  krajami Unii -- funkcjonującymi w podobnych warunkach glebowo – klimatycznych – to stwierdzilibyśmy, że jesteśmy na poziomie  jaki był tam w latach 60 tych ubiegłego wieku.  Wprawdzie w latach 2005 – 2016 średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Polsce wzrosła o 70% , z 6,0 ha w 2005 r. do 10,2 ha w 2016 r.) to jednak w porównaniu z tymi krajami dalej pozostajemy na poziomie wielokrotnie niższym (Dania – 74,6 ha, Francja – 60 ha, Niderlandy – 32,3 ha, Niemcy – 60,5 ha, Wielka Brytania – 90,1 ha).
Wydawałoby się zatem, że priorytetowym celem polityki rolnej powinno być sprzyjanie procesom powiększania przeciętnej powierzchni gospodarstwa. Podkreślam sprzyjanie, a nie przyspieszanie, bowiem tempo tego procesu zależy w dużym stopniu od ogólnego rozwoju kraju. Samo zjawisko zwiększania obszaru gospodarstwa wynika z konieczności wzrostu skali produkcji gwarantującej parytetowe, lub zbliżone do parytetowych dochody w rolnictwie.
        Jednostkowy dochód w rolnictwie spada w dłuższych okresach z powodu niekorzystnych relacji między cenami produktów rolnych a cenami środków produkcji dla rolnictwa i wynagrodzeń poza rolnictwem.
        Zwiększanie obszaru gospodarstwa jest zatem w pewnym sensie procesem obiektywnym obserwowanym w wielu krajach. Dlaczego zatem od roku 2002 obserwujemy narastającą polityczną niechęć do dużych gospodarstw, zwłaszcza tych, które powstały po przekształceniach i prywatyzacji pgr?
         Ta niechęć do zmian obserwowana jest w dwóch głównych partiach politycznych mających największe wpływy na wsi tj. PIS i PSL, przy braku zainteresowania tym problemem w pozostałych środowiskach politycznych. To jest dziwne i niepokojące, bo chodzi przecież o bezpieczeństwo żywnościowe kraju i utrzymanie konkurencyjności polskiego eksportu rolno – spożywczego.
       Niechęć wobec dużych gospodarstw utworzonych w wyniku przekształceń pgr przejawia się na kilka sposobów. Po pierwsze,  przez ingerencję, nawet ustawową, w zawarte wcześniej umowy dzierżawy i zabieranie części dzierżawionych gruntów, które jakoby mają być przeznaczone na powiększenie sąsiednich gospodarstw. Mamy zatem do czynienia z próbą osłabienia, czy nawet niszczenia nowoczesnych,  konkurencyjnych na poziomie europejskim gospodarstw, pod hasłem powiększania innych gospodarstw. Jest to działanie całkowicie sprzeczne nie tylko z interesem dzierżawców, ale z interesem całego społeczeństwa, bowiem hamuje rozwój produkcji rolnej i jej efektywność. Poza tym ingerencja we wcześniej zawarte umowy dzierżawy podważa zaufanie społeczeństwa do własnego państwa, które było przecież stroną umowy. Drugim przejawem dyskryminacji dużych gospodarstw są utrudnienia czy wręcz niechęć do sprzedaży dzierżawionych gruntów, co również wprowadza niepewność wśród dzierżawców, którzy często zainwestowali, za zgodą państwa, ogromne środki w dzierżawione gospodarstwa. Wstrzymanie sprzedaży dzierżawionych gruntów lub nieprzedłużanie umów grozi procesami odszkodowawczymi, które dzierżawcy zapewne wytoczą Skarbowi Państwa. Wymuszanie oddawania ziemi celem powiększania gospodarstw sąsiadujących niektórzy politycy uzasadniają zapisami Konstytucji, która w art. 23 stanowi, że podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne, milcząco zakładając, że gospodarstwa duże nie są już rodzinnymi. Jest to niezwykle szkodliwa nadinterpretacja zapisów Konstytucji, bowiem „rodzinności ”  nie definiuje się obszarem gospodarstwa. Rodzinność  w literaturze ekonomicznej na ogół określają następujące cechy gospodarstwa:
⦁    prowadzenie gospodarstwa przez rodzinę,
⦁    spójność funkcji decyzyjnych i wykonawczych,
⦁    partnerskie stosunki pracy,
⦁    partnerski sposób podziału dochodów.
Przy dzisiejszych możliwościach organizacyjnych i technologicznych powierzchnia gospodarstwa spełniającego cechy rodzinności może być duża i bardzo duża.

          Kolejnym przykładem dyskryminacji najlepszych gospodarstw w rolnictwie jest mechanizm modulacji tj. ograniczenie uprawnień do płatności bezpośrednich do 150 tys. euro dla najbardziej towarowych gospodarstw w rolnictwie. Jest to jedno z najbardziej dyskryminujących ograniczeń w UE i to w kraju z największymi problemami strukturalnymi.
            Przykładem stwarzania nieprzychylnej atmosfery wobec dużych gospodarstw jest również głoszenie poglądów, że  duże gospodarstwa bardzie niż małej obciążają środowisko, a zwłaszcza zużywają więcej wody i emitują więcej gazów cieplarnianych. Z badań naukowych wynika, że jest to opinia całkowicie bezzasadna. Badania wykazały, że systemy produkcji w małych gospodarstwach nie są przyjaźniejsze środowisku, a czasem wręcz odwrotnie ( np. w przypadku zużycia wody) bardziej obciążają środowisko.
Zintegrowany i ekologiczny system produkcji przyjazny środowisku jest możliwy tylko w profesjonalnie prowadzonych gospodarstwach, a tym charakteryzują się na ogół duże nowoczesne gospodarstwa.
           Powstaje pytanie, czy ta stygmatyzacja dużych gospodarstw, tak szkodliwa  dla interesu społecznego, wynika z ignorancji niektórych polityków, czy też jest  formą populizmu politycznego, bazującego na fakcie, że aż, jak się szacuje, 75% gospodarstw nie prowadzi produkcji towarowej lub prowadzi ją w niewielkim stopniu. Przeciwstawianie właścicieli tych gospodarstw,  innym znacznie mniej licznym właścicielom produkującym na rynek to wyjątkowa szkodliwa gra. Prowadzenie polityki rolnej przez sztucznie wykreowany konflikt jest nieetyczne, a w dłuższej perspektywie nieskuteczne, a na pewno szkodliwe dla gospodarki całego kraju.

Jakie działania są konieczne?

1.    Należy zrezygnować z polityki rolnej państwa, które chciałoby kształtować ustrój rolny według niejasnych ideologicznych założeń. Trzeba zatem wycofać się z większości ograniczeń ustawowych i politycznych : jeśli ziemia rolna w wyniku dokonanych transakcji nie zmienia dotychczasowego przeznaczenia, to bez znaczenia jest forma organizacyjna władającego. Administracyjna kontrola powinna pozostać gdy ma nastąpić przeznaczeniu ziemi rolnej na cele nierolne. Przede wszystkim dotyczy to najlepszych klas bonitacyjnych, a także   sprzedaży ziemi rolnej cudzoziemcom. Wydaje się, że dotychczasowe rozwiązania prawne w tych dwóch przypadkach są wystarczające.
2.    Przemiany strukturalne w rolnictwie powinny dokonywać się przez przepływ ziemi z gospodarstw niskoefektywnych do gospodarstw konkurencyjnych wysoko towarowych, a nie odwrotnie. Oznaczać  to będzie rezygnację części rolników z dalszego prowadzenia działalności rolniczej. Procesu tego nie można i nie powinno się sztucznie przyśpieszać instrumentami polityki państwa. Natomiast niewątpliwie polityka rolna powinna wycofać te instrumenty oddziaływania, które obiektywne procesy koncentracji ziemi w sposób sztuczny hamują.
3.    Wszystkie próby zracjonalizowania polityki rolnej muszą być wszechstronnie przedyskutowane, przede wszystkim w partiach politycznych i w całym środowisku rolniczym. Należy wystrzegać się prób manipulowania opinią publiczną, zwłaszcza wiejską do celów politycznych. To racjonalizowanie polityki rolnej powinno dotyczyć kilku obszarów. Trzeba ponownie przemyśleć system ubezpieczeń rolników, którego konstrukcja zasadza się na posiadaniu ziemi. Pozbycie się ziemi oznacza eliminację ubezpieczonego wcześniej rolnika z tego systemu. Próbę reformy systemu ubezpieczeń zarysowano w jednym z opracowań EFRWP. Trzeba z góry przyjąć założenie, że jej celem nie są oszczędności w dotacjach budżetowych dla KRUS. Jej celem jest uwolnienie zasobów użytków rolnych i przywrócenie ich do produkcji w efektywnych gospodarstwach, bez pogarszania sytuacji dochodowej i socjalnej rolników- dotychczasowych    właścicieli.
4.     Dopłaty do hektara, które w założeniu reformy WPR miały uzupełniać system cen rolnych nie eliminując gry rynkowej, z natury rzeczy były skierowane do gospodarstw towarowych. W warunkach polskich dopłaty te w dużej części gospodarstw nietowarowych zaczęły pełnić rolę wsparcia socjalnego. To samo w sobie  nie jest zjawiskiem negatywnym. Jednak to, że dopłaty są powiązane z posiadaniem ziemi, jest już  niekorzystnym oddziaływaniem na przepływy ziemi między gospodarstwami. Dlatego pilnie trzeba wydzielić te gospodarstwa, które nie prowadzą produkcji towarowej i wspierać właścicieli dotacją socjalną w wysokości sumy dotychczasowych dopłat, niezależnie od posiadania ziemi. Takie wsparcie powinno być utrzymane do końca życia właściciela. Zrodzi to oczywiście pewne skutki finansowe, jednakże efekty wynikające z uwalniania zasobów ziemi rolnej i przywrócenia ich do intensywnej produkcji rolnej powinny je z nadwyżką zrekompensować.
5.     Należy spodziewać się, że konsekwencją wycofania rozwiązań petryfikujących obecną strukturę agrarną będzie zwiększenie podaży ziemi, umożliwiające przepływ tej ziemi do efektywnych gospodarstw rozwojowych. Powstanie  pytanie    jaka powinna być rola polityki rolnej państwa wobec tego zjawiska. Doświadczenia krajów UE o podobnym typie rolnictwa są różne. Najbardziej aktywną rolę państwa obserwowano we Francji.  Powołano tam specjalną instytucję SAFER, która mając prawo  pierwokupu ziemi rolnej i obowiązek jej odsprzedaży po pewnym czasie, aktywnie wpływała na kierunek przepływu ziemi rolnej do gospodarstw rozwojowych. Wydaje się, że w warunkach polskich taką rolę mógłby spełnić KOWR, przynajmniej w regionach o najgorszej strukturze agrarnej.
6.     Przyśpieszeniu przemiany struktury agrarnej sprzyjać będzie niewątpliwie proces scalania i wymiany gruntów. „Szachownica” gruntów jest przeszkodą w kształtowaniu efektywnych struktur agrarnych w wielu regionach kraju. Jest to dosyć dobrze rozpoznane zjawisko, ale proces scalania i wymiany gruntów jest niezwykle powolny i zróżnicowany w poszczególnych województwach. Przyczyną są różne uwarunkowania lokalne dobrze rozpoznane i opisane w opracowaniach EFRWP, które zostały przedłożone właściwym władzom, na razie bez echa.
7.     Przemiany struktury agrarnej spowodują dezagraryzację wiejskiej  gospodarki, co doprowadzi do zmniejszenia roli rolnictwa w dochodach lokalnej ludności. Dlatego konieczne jest skoncentrowanie środków PROW na tworzeniu nowych miejsc pracy poza rolnictwem i zachęty do inwestowania na terenach miejskich. Wielką przeszkodą  w lokalizacji inwestycji tworzących nowe miejsca pracy jest brak w wielu gminach planów zagospodarowania przestrzennego. Doraźne rozwiązania umożliwiające inwestycje grożą chaosem przestrzennym i degradacją środowiska naturalnego. Jedną z barier w tworzeniu planów jest brak środków finansowych w wiejskich gminach, a także brak wykwalifikowanej kadry. Na ten cel również powinny być kierowane środki z PROW. Skutki dotychczasowych działań finansowanych z PROW  powinny być krytycznie zweryfikowane.

Gospodarka wodą w rolnictwie

          Zasoby wodne definiuje się na ogół jako objętość wody wytworzonej w procesach atmosferycznych. Zasoby wodne poszczególnych krajów determinują ich rozwój gospodarczy. Według FAO,  kraje które dysponują zasobami 1000 – 2000 m3/rok/osobę są krajami o bardzo małych zasobach wodnych. W Polsce na 1 mieszkańca przypada średnio 1660 m3/rok/osoba – średnio w Europie 4560 m3/rok/osoba. Dodatkowo problem pogłębia wahanie dostępnych zasobów w zależności od  pogody. Od 1100 m3/rok/osobę  w latach suchych do 2600 m3/rok/osobę w latach mokrych. Jesteśmy jednym z najuboższych w  wodę krajów w Europie. Według ONZ do 2050 roku ponad połowa światowej produkcji rolnej, przede wszystkim zbóż, zagrożona będzie deficytem wody.
        W ostatnim 25- leciu w Polsce występują coraz częściej susze, a susze w latach 2015 i 2018 były wyjątkowo dotkliwe. Ich skala i skutki były najgorsze w całej historii obserwacji meteorologicznych. Według szacunków ekspertów. występowaniem suszy rolniczej ciągle zagrożonych jest blisko 45% użytków rolnych i leśnych, natomiast suszą hydrologiczną  - 95,4% powierzchni kraju. Susza hydrologiczna to kolejny etap suszy atmosferycznej i rolniczej, w którym poziom wód w jeziorach, zbiornikach i rzekach znacznie się obniża poniżej poziomu przyjętego za graniczny. Mimo tych dramatycznych zagrożeń nie mamy rozwiniętej w sposób zintegrowany metody zatrzymywania  wody odpływowej. Suma pojemności zbiorników wodnych i małej retencji wynosi 7% odpływu z obszaru Polski tj. wielokrotnie mniej niż średnio w Europie. Bezpieczny poziom retencjonowania wód w małych i dużych zbiornikach określa się na ok 40% odpływu z obszaru Polski. W prowadzeniu racjonalnej gospodarki wodnej sprzyja nam to,  że zasoby wodne kształtowane są na terenie naszego kraju, bowiem 85% dorzeczy położonych jest na terenie Polski. Problem gospodarki wodnej niewątpliwie został zauważony przez kolejne rządy, jednak nie doczekaliśmy się przedstawienia programu, który gwarantowałby w najbliższych latach podjęcie kompleksowych działań w tym zakresie. Dlatego też rząd RP powinien przygotować program na najbliższe i kolejne lata – bazując na istniejących już ekspertyzach – który wskazywałby na konieczne działania i ich kolejność.

Chodzi przede wszystkim o następujące działania:

1.    Należałoby zinwentaryzować i ocenić stan urządzeń melioracyjnych, na których budowę w latach 60 – 70 tych ubiegłego wieku poniesiono ogromne nakłady. Zapewne duża część tych urządzeń wymaga natychmiastowej modernizacji i      usprawnień przekształcających je w urządzenia odwadniająco – nawadniające, zarówno o charakterze grawitacyjnym jak  ciśnieniowym. Przy modernizacji i konserwacji istniejących urządzeń należy kierować się zasadą włączania systemów melioracyjnych w zintegrowaną gospodarkę wodną w zlewniach rzecznych.
2.    Mamy znaczące zasoby dyspozycyjne wód podziemnych. Trzeba wykonać analizy hydrologiczne na podstawie których należy wyznaczyć obszary użytków rolnych w Polsce, które mogłyby korzystać z tych zasobów przy odpowiednim nadzorze.
3.    Metody retencjonowania wody w zlewniach – od technicznych do agrotechnicznych – są dobrze znane. Trzeba jednak pamiętać o zapewnieniu dostarczania wody z małych i dużych zbiorników wodnych na pola, które tej wody potrzebują. Do tego niezbędna jest odpowiednia infrastruktura wodna.
4.    Odnoszę wrażenie, że mimo utworzenia PGW Wody Polskie brakuje skoordynowanych działań łączących zarządzanie gospodarką wodną wg kryteriów hydrologicznych (wg zlewni) i administracyjnych na wszystkich poziomach. Nie jest znany strategiczny program kształtowania i gospodarowania zasobami wodnymi w rolnictwie i na obszarze całego kraju. Z tego programu powinny wynikać potrzebne ewentualne zmiany w systemie finansowania i funkcjonowania spółek wodnych i metody odtworzenia istniejącej kiedyś kadry specjalistów z zakresu gospodarki wodnej na wszystkich poziomach administracji państwowej i samorządowej.
       Rekomenduję  analizę kształtowania i wykorzystania zasobów wodnych dla celów rolnictwa i obszarów wiejskich, którą przygotował zespół ekspertów na zlecenie Forum Inicjatyw Rozwojowych przy Europejskim Funduszu Rozwoju Wsi Polskiej..

Postęp biologiczny i biotechnologia w rolnictwie
         
Obecnie stosowane praktyki w rolnictwie doprowadzają do stopniowego wyjałowienia i zaniku górnych warstw gleby. W Polsce zbyt wysoki udział zbóż i rzepaku  w strukturze zasiewów proces ten pogłębia. Dlatego niezmiernie ważne jest wyhodowanie odmian roślin uprawnych w Polsce, które będą mniej wymagające co do warunków glebowych i  dostępu do wody. Jednocześnie odmiany te powinny sprzyjać odtwarzaniu materii organicznej w glebie. Szansą na wyhodowanie odmian o takich cechach dają odpowiednio stosowane techniki inżynierii genetycznej i molekularnej. Badania naukowe w Polsce, a także na świecie wykazują, ze stosowanie technik inżynierii genetycznej prowadzące do produkcji ulepszonych odmian są znacznie precyzyjniejsze co do oczekiwanych pożądanych cech, a jednocześnie eliminują do minimum występowanie niepożądanych skutków. Nie ma też żadnych podstaw naukowych do stwierdzenia, że rośliny wyhodowane przy pomocy tych metod, bądź produkty żywnościowe z nich wyprodukowane mogłyby być niebezpieczne. Genetyczne modyfikacje roślin uprawnych stanowią kolejny etap w ciągu prac hodowlanych, ale przy zastosowaniu precyzyjniejszych technik dających pewność co do oczekiwanych cech hodowanych roślin.
            W Polsce przepisy prawne gwarantujące nadzór nad inżynierią genetyczną są niezwykle restrykcyjne. Jednak wedle opinii genetyków przepisy te nie powinny koncentrować się na technologii i inżynierii genetycznej, a  raczej na szczególnych cechach nowych odmian. Polska podobnie jak cała UE, jest wielkim importerem białka paszowego niezbędnego do utrzymania produkcji zwierzęcej na dotychczasowym poziomie. W bilansie białka paszowego ok 70% to białko ze śruty sojowej, pochodzącej głównie z importu. Ok. 8% to białko pochodzące z krajowych odmian roślin strączkowych. Białko pochodzące z krajowych roślin strączkowych, z punktu widzenia wymogów żywieniowych zwierząt, jest znacznie gorszej jakości. Podobna sytuacja występuje w całej UE, która importuje co roku 30 – 35 mln. ton śrutry sojowej i soi w celu zbilansowania potrzeb paszowych w poszczególnych krajach członkowskich. W warunkach gospodarki wolnorynkowej kraje o wysokim poziomie produkcji zwierzęcej zaopatrują się w białko paszowe o wysokiej jakości tam gdzie jest ono najtańsze, co gwarantuje, że produkty finalne uzyskują przewagę konkurencyjną. Dzięki importowi taniego i wysokiej jakości  białka pochodzącego z soi, staliśmy się potęgą eksportową w drobiarstwie na skalę europejską i światową. Należy podkreślić, że białko pochodzi z soi genetycznie modyfikowanej.
          Podejmuje się próby wymuszania na producentach pasz stosowania krajowych roślin strączkowych, które nie przynoszą jednak oczekiwanych rezultatów. Głównym powodem jest gorsza struktura białka paszowego pochodzącego z odmian krajowych w porównaniu z białkiem pochodzącym z soi GMO. Tylko w pewnym ograniczonym zakresie białko pochodzące z krajowych odmian roślin strączkowych może być substytutem białka pochodzącego z soi GMO. Wydawałoby się zatem, że cały wysiłek prac w hodowli roślin powinien koncentrować się na wyhodowaniu odmian roślin strączkowych, które zapewniałyby produkcję białka roślinnego odpowiedniej jakości. Takie próby są podejmowane, jednak z tego co mi wiadomo, nie stosuje się najnowszych metod inżynierii genetycznej.
               W społeczeństwie panuje irracjonalny lęk przed roślinami GMO. Ten lęk jest wywołany nieprawdziwymi informacjami o szkodliwości produktów żywnościowych pochodzących ze zwierząt hodowlanych żywionych paszami z udziałem białka z roślin  GMO. Kolejne rządy pozostały bezczynne, by się temu zjawisku przeciwstawić. Zaniechanie działań w biotechnologii może nas skazać na uzależnienie od innych krajów, które rozwijają badania genetyczne i będą oferować na rynku europejskim nasiona roślin GMO spełniające wszystkie wymogi produkcyjne, ekologiczne i efektywnościowe.
            Dlatego konieczna jest ofensywna działalność  naukowców i sektora publicznego  wskazująca na konieczność stosowania biotechnologii jako na szansę  i wyzwanie XXI wieku. Konieczne jest dotarcie do opinii publicznej z wiarygodnymi informacjami dotyczącymi GMO. Należy też dementować poglądy przeciwników GMO, które wynikają często z braku wiedzy. Warto też na koniec zauważyć, że w tej sprawie wypowiedziała się Papieska Akademia Nauk w 2009 roku, której członkami są niekwestionowane autorytety naukowe w tej dziedzinie. W obszernym stanowisku wskazano na to, że inżynieria genetyczna jest szansą i wyzwaniem dla ludzi XXI wieku. Podkreślono też, że biorąc pod uwagę ustalenia naukowe istnieje moralny nakaz wykorzystania inżynierii genetycznej dla dobra ludzkości.
–i--------                                                                                                                      

Autor jest byłym prezesem Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (przekształconej w Agencję Nieruchomości Rolnych) oraz byłym ministrem rolnictwa.-

 


 Józef Pyrgies

 Obrót ziemią rolniczą -  problemy i propozycje zmian

1.Struktura obszarowa polskiego rolnictwa i jego efektywność na tle innych krajów Unii Europejskiej.        
Jedną z podstawowych cech stanowiących o konkurencyjności sektora rolnego jest jego struktura obszarowa, której fundament stanowić powinny nowoczesne, ekonomicznie efektywne i działające w ścisłym powiązaniu z rynkiem gospodarstwa rolne. Tak postrzegana konkurencyjność  rolnictwa nie wyklucza  możliwości funkcjonowania jednostek o słabszym powiązaniu z rynkiem, a nawet gospodarstw samozaopatrzeniowych, pod warunkiem, że odpowiednio duża część gruntów rolnych wykorzystywana jest efektywnie przez gospodarstwa ukierunkowane rynkowo. Czynnikiem, który umożliwia powstawanie, rozwój i funkcjonowanie tego typu gospodarstw jest prawidłowo działający rynek ziemi rolniczej, tworzący warunki dla dostosowywania proporcji czynników produkcji (ziemi, pracy i kapitału) do rosnącej konkurencji - także na rynku europejskim i światowym.
       Na poziom konkurencyjności rolnictwa, a pośrednio także - sposób funkcjonowania rynku ziemi rolniczej - należy więc patrzeć poprzez analizy porównawcze struktur obszarowych różnych krajów. Powierzchnia gospodarstwa, obok intensywności gospodarowania, jest bowiem tym czynnikiem, który w decydującym stopniu stanowi o wartości przychodów generowanych przez gospodarstwo rolne i możliwościach jego efektywnego funkcjonowania.
        Oceny tego typu dobrze jest opierać na możliwie prostych i uniwersalnych  miernikach, takich jak:
- liczba gospodarstw rolnych,
- powierzchnia użytkowana przez gospodarstwa o większym obszarze,
- udział dzierżawy w użytkowaniu ziemi rolniczej.
Do wyżej wymienionych mierników należy też zaliczyć średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego, pamiętając jednak, że w przypadku znacznej dywersyfikacji struktury ta cecha, prezentowana w oderwaniu od ww. parametrów może zniekształcać obraz i wnioskowanie o poziomie racjonalności struktury.
          Uwzględniając wskazane parametry stosunkowo łatwo można ustalić, w jakim miejscu znajduje się polskie rolnictwo na tle innych krajów Unii Europejskiej (UE). Biorąc pod uwagę ilość gospodarstw  Polska należy do krajów o największej ich liczbie (za Rumunią), natomiast pod względem udziału powierzchni użytkowanej przez gospodarstwa o większym obszarze (powyżej 100 ha użytków rolnych) oraz wykorzystania dzierżawy w użytkowaniu ziemi rolniczej, sytuuje się w grupie krajów o najniższym udziale. Relatywnie mała jest również średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w naszym kraju.
          W większości krajów, tych zwłaszcza, których rolnictwo jest najwyżej rozwinięte i uznawane za najbardziej konkurencyjne, przekształceniom struktur obszarowych, obserwowanym od wielu lat, towarzyszy znaczny spadek liczby gospodarstw i wzrost udziału powierzchni gruntów użytkowanych przez grupę największych gospodarstw rolnych.  W użytkowaniu ziemi rolniczej w coraz większym stopniu zaznacza się tam również udział prywatnych dzierżaw. W konsekwencji tych zmian rośnie siła ekonomiczna gospodarstw, przejawiająca się we wzroście wartości Standardowej Produkcji na gospodarstwo, a nawet na hektar użytków rolnych, w rezultacie zapewniając utrzymanie ich zdolności konkurencyjnej na rynku.
           Zmiany strukturalne, o ile nie przybierają charakteru rewolucyjnego, przebiegają wolno, często dopiero przy okazji zmian pokoleniowych. Dlatego z punktu widzenia wnioskowania, o jakim tu mowa, istotne są badania nie tylko stanu, lecz także kierunku i dynamiki zachodzących zmian. Dlatego należy sformułować pytania: na ile struktura obszarowa polskiego rolnictwa odpowiada wymogom konkurencyjności i na ile członkostwo we Wspólnocie Europejskiej pozwoliło nam przybliżyć się do struktury cechującej sektory rolne „starych” krajów Unii Europejskiej  (UE15) ?
             W latach 2005 - 2016 w UE15 ubyło 20,9 % gospodarstw (zmniejszenie z 5 646,5 tys. do 4464,7 tys.), podczas gdy w Polsce liczba gospodarstw zmniejszyła się z 1722,4 tys. do 1410,5 tys., czyli o 18,1 %. W tym samym okresie średnia powierzchnia gospodarstwa w UE15 wzrosła z 21,4 ha do 27,8 ha użytków rolnych, czyli o 29,9 %. Średnia powierzchnia gospodarstwa w Polsce wzrosła z 8,4 ha do 10,2 ha użytków rolnych, czyli o 21,4 %. Tak więc, zarówno tempo zmian liczby gospodarstw, jak i średniej ich powierzchni w tym okresie wskazuje, że dystans dzielący nas od krajów „starej” UE  nie tylko nie zmniejsza się, jak należałoby oczekiwać, lecz istotnie się zwiększa. Co jednak najistotniejsze, dane GUS po roku 2015 wskazują na dalsze spowolnienie tych zmian w przypadku polskiego rolnictwa. Niekorzystna struktura obszarowa gospodarstw rolnych stanowi jedną z głównych przyczyn niskiej wydajności pracy w polskim rolnictwie i podobnie jak w przypadku zmian obszarowych, również w tym zakresie dystans w stosunku do rolnictwa krajów UE15 powiększa się. Ma to szczególne znaczenie ponieważ bezpośrednio przekłada się na dochody rolników. Ważne jest zatem zrozumienie  przyczyn opisywanej tendencji.

2. Uwarunkowania funkcjonowania rynku ziemi rolniczej: ekonomia i polityka
           Funkcjonowanie rynku ziemi rolniczej zdeterminowane jest uwarunkowaniami ekonomicznymi i politycznymi. Uwarunkowania ekonomiczne wskazują przede wszystkim na konieczność respektowania kryterium wyników ekonomicznych osiąganych przez gospodarstwa. Wysokość dochodów uzyskiwanych przez producentów rolnych jest w decydującym stopniu uzależniona od skali prowadzonej  działalności rolniczej. W warunkach konkurencji i globalizacji główne przesłanki dla zwiększania skali produkcji przez gospodarstwa rolne stanowią:
- rosnące tempo wzrostu kosztów pracy w gospodarce narodowej;
- wyższa dynamika wzrostu cen środków produkcji w porównaniu do trendu zmian cen zbytu produktów rolnych, co prowadzi do spadku opłacalności jednostkowej produkcji rolnej;
- rosnące wymagania przedsiębiorstw handlu i przetwórstwa rolnego w zakresie wielkości, jakości i terminowości dostaw produktów rolnych.
             Zwiększanie skali produkcji w rolnictwie jest możliwe w drodze nakładów inwestycyjnych, powiększania stad zwierząt, a także poprzez wykorzystanie wyników prac hodowlanych i stosowanie nowoczesnej agro- i zootechniki. Do najprostszych i najszybszych sposobów należy powiększanie obszaru, jednak pod  warunkiem dostępności gruntów rolnych. Uwarunkowania ekonomiczne skłaniają przecież część właścicieli gospodarstw rolnych  do poszukiwania pozarolniczych źródeł dochodu, czego konsekwencją powinna być podaż gruntów wynikająca z likwidacji części gospodarstw lub zmniejszania ich areału. Te dwa typy dostosowań są więc w swej istocie komplementarne, gdyż sprzyjają pożądanemu kierunkowi przekształceń strukturalnych. Stąd też, ze względu na uwarunkowania ekonomiczne, rozwiązania legislacyjne regulujące obrót ziemią oraz mechanizmy, które  składają się na szeroko rozumiany system wsparcia w rolnictwie i na obszarach wiejskich, powinny wzmacniać rynkową podaż gruntów, stwarzając możliwości  powiększania obszaru gospodarstwom zdolnym do rozwoju. Gospodarstwa takie, dzięki zwiększaniu skali produkcji, są wtedy w stanie zachować zdolność konkurowania na coraz bardziej wymagającym rynku, zapewniając jednocześnie rolnikom godziwy (przynajmniej parytetowy) poziom dochodów. Dlatego należy ułatwiać i wspomagać decyzje rolników o rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego lub ograniczaniu stanu posiadania gruntów w przypadku tych gospodarstw, które możliwości rozwoju nie mają - czy to z przyczyn obiektywnych (deficyt ziemi w regionie), czy subiektywnych, leżących po stronie rolnika (np. zaawansowany wiek i brak następcy).
              Na faktyczny stan regulacji formalno - prawnych w zakresie obrotu ziemią rolniczą wpływ -niestety często decydujący - mają uwarunkowania polityczne, ignorujące racje i kryteria ekonomiczne i skupiając uwagę przede wszystkim na atrakcyjności rolniczego elektoratu. Klasyczny przykład działań o takim charakterze stanowiła reforma rolna realizowana na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (PKWN) z 1944 r. Przymusowa parcelacja ziemi doprowadziła do likwidacji najlepszych, rozwojowych i zorientowanych rynkowo gospodarstw towarowych. Ich miejsce zajęły sztucznie wykreowane twory karłowate, powiązane słabo lub w ogóle niepowiązane z rynkiem i w rezultacie z trudem funkcjonujące i produkujące głównie na własne potrzeby rolnika i jego rodziny. W ten właśnie sposób wykreowano rozdrobnienie polskiego rolnictwa, niszcząc zarazem historycznie ukształtowaną jego strukturę. Z punktu widzenia realizacji celów politycznych działania te okazały się jednak bardzo skuteczne.
             Również obecnie wiejski elektorat, chociaż wewnętrznie coraz bardziej zróżnicowany, wciąż w znaczącej części składa się z osób prowadzących gospodarstwa rolne i członków ich rodzin. Łącznie jest to populacja licząca kilka milionów potencjalnych głosów w wyborach. Stanowi on poważną siłę polityczną, czego niejednokrotnie dowiodły organizowane przez rolników protesty. Żadna z liczących się partii politycznych nie może sobie pozwolić na lekceważenie tej grupy zawodowej. I to właśnie sprawia, że najliczniejsza grupa gospodarstw, w tym także niskoefektywne, niskotowarowe, czy wręcz nastawione wyłącznie na samozaopatrzenie, niezawodnie liczyć może na polityczne wsparcie, także przy formułowaniu modelu strukturalnego rolnictwa.
            Efekty tego podejścia widoczne są nie tylko w regulacjach dotyczących bezpośrednio zasad obrotu ziemią rolniczą. Determinują one także kształt systemu ubezpieczenia społecznego rolników, wpływają na niskie obciążenia podatkowe w rolnictwie, a w szczególności kształtują warunki korzystania przez rolników i ich rodziny z różnych form wsparcia - zarówno unijnego, jak i krajowego. W konsekwencji system regulacyjny, będący przejawem dominacji przesłanek politycznych nad ekonomicznymi, sprzyja postawom zachowawczym, skłania do unikania zmian w gospodarowaniu i  w ten sposób petryfikuje strukturę polskiego rolnictwa. Skutkuje to ograniczaniem rynkowej podaży gruntów rolnych, a tym samym pozbawianiem możliwości rozwoju tych gospodarstw, które mają potencjał rozwojowy, lecz nie są w stanie wykorzystać go z powodu deficytu ziemi.
           Stagnacja w rozwoju gospodarstw przyczynia się do pogarszania nastrojów na wsi. Aby temu przeciwdziałać dobrze jest wskazać winnego, a do tej roli zawsze najlepiej nadają się duże gospodarstwa rolne, zwłaszcza w przypadku kraju, w którym podstawę ustroju rolnego stanowi gospodarstwo  rodzinne (art. 23 Konstytucji RP). Warto przy tym zauważyć, że gospodarstwa rodzinne stanowią 99,7 % całkowitej liczby gospodarstw i gospodarują na powierzchni  91,4  % użytków rolnych w kraju.

3. Uwarunkowania historyczne źródłem dualnej struktury polskiego rolnictwa
            Struktura obszarowa gospodarstw rolnych w Polsce jest przede wszystkim wynikiem zmian, jakie nastąpiły bezpośrednio po II wojnie światowej. Dotyczy to w szczególności przesunięcia granic państwa polskiego na północy i zachodzie kosztem utraty ziem wschodnich oraz skutków reformy rolnej, przeprowadzonej na mocy dekretu PKWN z 6 września 1944 r. Grunty rolne na tzw. Ziemiach Odzyskanych stworzyły podwaliny pod gospodarstwa osadnicze, głównie dla przesiedleńców ze wschodu oraz pod budowę na bazie poniemieckich majątków ziemskich wielkoobszarowego sektora państwowego w rolnictwie. Z kolei reforma rolna spowodowała likwidację polskiego ziemiaństwa. W jej wyniku  w miejsce ok. 10 tys. majątków ziemskich i dużych gospodarstw powstało kilkaset tysięcy drobnych gospodarstw rolnych, w większości nieprzekraczających powierzchni 3 hektarów. Te działania, a następnie nieudana kolektywizacja spowodowały, że w Polsce przed transformacją ustrojową, w odróżnieniu od innych krajów Europy środkowo - wschodniej, dominującą formą własności w rolnictwie pozostała własność prywatna.
            W 1989 r. gospodarstwa indywidualne (rodzinne) użytkowały 14,3 mln ha, czyli 76,2 %. użytków rolnych w kraju, przy przeciętnej powierzchni gospodarstwa 6,2 ha. Państwowe Gospodarstwa Rolne (PGR) użytkowały 18,7 % ziemi, przy przeciętnej swojej powierzchni 2 700 ha. Trzecią grupę stanowiły gospodarstwa spółdzielcze, zajmujące 3,7 % użytków rolnych, ze średnią powierzchnią 350 ha. Można zatem mówić o dualnej strukturze polskiego rolnictwa, w której wyróżnikiem poszczególnych jej elementów była forma własności i wielkość areału. Zróżnicowanie występujące pomiędzy gospodarstwami indywidualnymi, a państwowymi i spółdzielczymi, było szczególnie widoczne w przekroju regionalnym, zwłaszcza porównując Polskę północno-zachodnią i południowo-wschodnią. Trzeba przy tym podkreślić, że nawet w okresie gospodarki socjalistycznej, faktyczną podstawę ustroju rolnego w Polsce, stanowiły gospodarstwa prywatne, chociaż oficjalna doktryna preferowała i uprzywilejowywała państwowe i spółdzielcze formy gospodarowania. Głównym problemem rolnictwa indywidualnego była mała powierzchnia gospodarstw i jej konsekwencje - nadmierne zatrudnienie, niska wydajność pracy i wysokie obciążenie kosztami środków trwałych. W parze z rozdrobnieniem rolnictwa szła więc niska jego efektywność.
              Państwowe gospodarstwa rolne dysponowały nie tylko gruntami, lecz także znacznym majątkiem trwałym w postaci budynków i budowli, a także środkami  trwałymi i obrotowymi  (maszyny, sprzęt, inwentarz żywy, zapasy), a przede wszystkim zatrudniały 470 tys. osób, stanowiąc - łącznie z członkami ich rodzin społeczność około dwumilionową. Po urynkowieniu cen większość tych przedsiębiorstw znalazła się w trudnej sytuacji finansowej, a łączne ich zadłużenie sięgnęło ok. 2 mld zł (20 bln zł przed denominacją). W ustawie z 1991 r.  dotyczącej przekształceń sektora państwowego odrzucono, z powodów ekonomicznych i społecznych, koncepcję parcelacji PGR na wzór reformy rolnej z 1944 r. Przyjęto natomiast zasadę zindywidualizowanego podejścia do każdego przedsiębiorstwa, którego mienie przejmowano do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (Zasób). Polegało ono na przygotowaniu programu restrukturyzacji uwzględniającego z jednej strony jego majątek - w tym areał i rozłóg gruntów, posiadane  obiekty gospodarcze,  inwentarz, sytuację finansową i zadłużenie, a także poziom zatrudnienia,  natomiast z drugiej strony - specyfikę regionu, w tym popyt ze strony rolników indywidualnych  na grunty. Wdrożenie programu poprzez rozdysponowanie majątku realizowano z reguły po zasięgnięciu opinii samorządu gminy, na terenie której położone były grunty przejętego przedsiębiorstw.
            Z każdego restrukturyzowanego gospodarstwa wyodrębniano tzw. zorganizowane nieruchomości produkcyjne tj. ośrodki gospodarcze wraz z niezbędnym do ich funkcjonowania zapleczem gruntów, maszyn oraz inwentarzem oraz majątek nieprodukcyjny np. mieszkania i nieruchomości rolne niezorganizowane, czyli działki gruntów niezabudowanych.
             Tak przeprowadzana restrukturyzacja umożliwiała tworzenie nowych gospodarstw, które dawały możliwość prowadzenia rentownej działalności gospodarczej i zatrudnienia części byłych pracowników PGR, a jednocześnie stwarzała ofertę gruntów dla rolników chcących powiększać areał swoich gospodarstw. Równocześnie sukcesywnie spłacano zadłużenie PGR przejęte do Zasobu wraz z ich majątkiem. Pomimo kłopotów z zagospodarowaniem części przejętych do Zasobu gruntów, z powodu trudnej sytuacji w rolnictwie i ograniczonego popytu na ziemię, do końca 1996 r. udało się rozdysponować większość przejętego areału, głównie w formie dzierżawy. Obok rolników indywidualnych, w przekształceniach uczestniczyły różne podmioty, w tym spółki utworzone przez byłych pracowników PGR, przedsiębiorcy spoza rolnictwa, rolnicze spółdzielnie produkcyjne, a także rolnicy z krajów Europy Zachodniej i spółki z udziałem zagranicznym. Tworzono także spółki Agencji - produkcyjne lub hodowlane, które dzierżawiły grunty Zasobu.
               Kontynuując przekształcenia w kolejnych latach wydzierżawione grunty oferowano dotychczasowym dzierżawcom do nabycia w trybie bezprzetargowym. Stosowano przy tym zasadę „otwartości” Zasobu, co oznaczało wyłączanie do 20 % gruntów z dużych dzierżaw, z przeznaczeniem dla rolników indywidualnych. Uwzględniając zapotrzebowanie na ziemię zgłaszane przez rolników, wyłączenia z dzierżawy realizowano w drodze negocjacji i uzgodnień z dzierżawcami, a ich skalę uzależniano m.in. od dotychczasowych wyłączeń oraz wielkości i rodzaju produkcji zwierzęcej oraz poziomu zatrudnienia w gospodarstwie dzierżawcy.  
               Zwiększenie areału gruntów we władaniu dużych gospodarstw prywatnych poprzez dzierżawę (prywatyzacja zarządzania) lub sprzedaż (prywatyzacja własności) oraz przepływ dużej części gruntów Zasobu do gospodarstw indywidualnych, nadało zmianom strukturalnym kierunek i dynamikę jaką obserwuje się od wielu już lat w krajach Europy Zachodniej. Realizowane przekształcenia, ze względu na wielkość i lokalizację Zasobu, dotyczyły jednak głównie części północnej i zachodniej kraju. Opisywany proces nie mógł więc radykalnie poprawić struktury obszarowej całego rolnictwa indywidualnego. W pozostałej części kraju zmiany obszarowe były uwarunkowane uruchomieniem i zintensyfikowaniem przepływu ziemi w ramach sektora gospodarstw indywidualnych, w czym miało pomóc uwolnienie rynkowego obrotu ziemią rolną.  

4. Zmiany struktury obszarowej gospodarstw po 2003 roku
                W wyniku restrukturyzacji i prywatyzacji sektora państwowego w rolnictwie oraz uwolnienia prywatnego obrotu ziemią rolniczą, w 2003 r. - na rok przed wejściem do Unii Europejskiej- struktura polskiego rolnictwa wyglądała następująco:
- gospodarstwa rodzinne (ok. 1 700 tys. gospodarstw o  średniej powierzchni ok. 8 ha),
- spółdzielnie produkcji rolniczej (1 238 gospodarstw o średniej powierzchni ok. 260 ha),
- gospodarstwa wielkotowarowe, produkcyjne (prywatne) utworzone na gruntach skarbu państwa  oparte o  własność  i/lub dzierżawę  nieruchomości, prowadzone przez osoby fizyczne lub prawne (ok. 5 000 gospodarstw o średniej powierzchni ok. 350 ha),
- gospodarstwa wielkotowarowe, hodowlane (państwowe) -  58 spółek z o.o. o średniej powierzchni  ok. 1 900  ha.
              W wyniku zachodzących przemian własnościowych, dzięki radykalnemu ograniczeniu stanu posiadania sektora państwowych gospodarstw rolnych, wzrosło znaczenie sektora gospodarstw prywatnych. Wyraźnemu spłaszczeniu uległa przy tym polaryzacja obszarowa gospodarstw. W miejsce państwowych wielkoobszarowych przedsiębiorstw rolnych powstały gospodarstwa prywatne o znacznie mniejszej powierzchni, a mniej więcej połowa gruntów państwowych, rozdysponowanych w formie dzierżawy lub sprzedaży, posłużyła powiększeniu istniejących  gospodarstw rodzinnych. Dualizm cechujący polskie rolnictwo przed transformacją widoczny jest także w postaci zróżnicowania regionalnego efektów przekształceń strukturalnych. Dlatego w Polsce północnej i zachodniej, gdzie udział gruntów byłych gospodarstw państwowych był najwyższy, przeważają dziś gospodarstwa rodzinne o większym obszarze oraz duże gospodarstwa prywatne, natomiast w Polsce środkowej i południowo - wschodniej dominują wciąż gospodarstwa rodzinne o małym i średnim obszarze.
             Zmiany struktur obszarowych, które nastąpiły w polskim rolnictwie po wejściu do UE, zwłaszcza na tle zmian jakie w tym samym czasie obserwujemy w innych krajach UE, są jednak niedostateczne. Świadomość, że ich dynamika powinna być wyższa towarzyszy procesom tym co najmniej od rozpoczęcia transformacji ustrojowej. Już na początku lat 90. ubiegłego wieku szacowano, że o sile konkurencyjnej polskiego rolnictwa będzie decydować ok. 600 – 700 tys. gospodarstw, które wykazywały się wysoką zdolnością adaptacyjną do warunków rynkowych. Nieco późniejsze projekcje sporządzone w IERiGŻ wskazały, że docelowo konkurencyjne w Polsce może być nie więcej nić około 300 tys. gospodarstw, użytkujących 11 - 12 mln ha użytków rolnych. W latach 2010 - 2012 liczba gospodarstw ze zdolnością konkurencyjną oraz gospodarstw z potencjalną możliwością uzyskania takiej zdolności była szacowana na 209 tys., co stanowiło 15,1 % całkowitej liczby gospodarstw osób fizycznych. Gospodarstwa te użytkowały 52,5 % użytków rolnych będących w posiadaniu  osób fizycznych, a ich średnia powierzchnia wynosiła 33,2 ha. Natomiast analogiczna ocena dokonana w odniesieniu do osób prawnych wykazała, że udział gospodarstw ze zdolnością konkurencyjną i takich, które taką zdolność mogą szybko uzyskać wynosił 95,3%, a ich średnia powierzchnia  371,1 ha. Stanowi to jeszcze jeden dowód na to, że grunty powinny przepływać przede wszystkim z gospodarstw małych i średnich, które nie będą w stanie spełnić warunków konkurencyjności, do sektora gospodarstw rodzinnych o większym obszarze i większej sile ekonomicznej, przy jednoczesnym zachowaniu powstałych już na gruntach skarbu państwa konkurencyjnych gospodarstw wielkotowarowych.
            Właśnie takie rozumowanie było podstawą kompromisu przyjętego przez wszystkie opcje polityczne reprezentowane w parlamencie i zawartego w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego przyjętej w 2003 r. Ustawa wprowadziła kontrolę prywatnego obrotu ziemią rolniczą, przy wykorzystaniu prawa pierwokupu, aby ułatwić nabywanie ziemi rolnikom, którzy zamierzali powiększyć gospodarstwa rodzinne, do powierzchni nie większej niż 300 ha użytków rolnych. Jednocześnie ta sama ustawa potwierdziła trwałość wielkotowarowych gospodarstw powstałych na gruntach skarbu państwa, ograniczając jedynie możliwość nabycia tych gruntów na własność do 500 ha użytków rolnych, przy braku ograniczeń dla powierzchni dzierżawionej.
              Niestety, doraźne cele polityczne są często rozbieżne z długofalowymi celami gospodarczymi. Zawarty w 2003 r. kompromis po raz pierwszy złamano już w 2011 r., uchwalając ustawę upoważniającą Agencję Nieruchomości Rolnych do przedstawienia wielkotowarowym dzierżawcom nieruchomości Zasobu propozycji dokonania zmian umów dzierżawy . Zmiany te prowadziły do wyłączenia 30 % powierzchni użytków rolnych będących przedmiotem umów dzierżawy. Co więcej, ustawodawca przyznał agencji uprawnienie do swobodnego wyboru gruntów podlegających wyłączeniu. W przypadku nie wyrażenia zgody na wyłączenie wskazywanych przez agencję działek, dzierżawca tracił nie tylko możliwość nabycia całości lub części pozostałych po wyłączeniu nieruchomości, lecz również był pozbawiany prawa ubiegania się o przedłużenie umowy dzierżawy na kolejny okres. Ustawa z 2011 r. po raz pierwszy od rozpoczęcia przemian gospodarczych usankcjonowała  tak daleko idącą ingerencję w prawa dzierżawców. Wyłączenia gruntów z dzierżawy, z pozoru dobrowolne, w istocie przybrały charakter przymusu, zagrożonego sankcjami w postaci likwidacji gospodarstwa, dodajmy - gospodarstwa dobrze radzącego sobie na rynku. Jak się w praktyce potem okazywało, wyrażenie przez dzierżawcę zgody na wyłączenia gruntów w żadnym razie nie było przesłanką decydującą o trwałości użytkowania pozostałej części nieruchomości.
              Kolejne istotne zmiany wprowadzono w 2016 r. w tym m.in. postanowiono, że w pierwszej kolejności nieruchomości rolne będą wydzierżawiane albo sprzedawane w celu powiększenia lub utworzenia gospodarstw rodzinnych, a także wstrzymano na okres pięciu lat sprzedaż nieruchomości rolnych Zasobu.
              Ustawowe zdefiniowanie, komu w pierwszej kolejności należy wydzierżawiać grunty Zasobu spowodowało, że obecnie dzierżawcy, którzy nie spełniają kryteriów rolnika indywidualnego, nie mogą liczyć na przedłużenie umów dzierżawy, jeżeli rolnicy indywidualni będą zainteresowani gruntami tych dzierżawców. Dotyczy to także tych dzierżawców, którzy wyłączyli 30 % gruntów.  Poszkodowani dzierżawcy podejmują próby kwestionowania ustawowych rozstrzygnięć z 2011 r. dotyczących wyłączeń gruntów, jako niezgodnych z Konstytucją RP. Wątpliwości w takich sprawach mają także sędziowie sądów powszechnych, którzy kierują zapytania do Trybunału Konstytucyjnego. Po stronie dzierżawców opowiedział się również Rzecznik Praw Obywatelskich, który wskazuje na niekonstytucyjność przyjętych przepisów, a  charakter wprowadzonych rozwiązań określił mianem pułapki prawnej zastawionej na dzierżawców. Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie odmawia jednak zajęcia stanowiska, umarzając kolejne postępowania w tych sprawach, zgodnie ze stanowiskami prezentowanymi przez Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego. Oczywiście nawet w obecnej sytuacji prawnej istnieje wciąż możliwość wypracowania kompromisowych rozwiązań z dzierżawcami wielkotowarowych gospodarstw rolnych. Dotyczy to także tych, którzy nie wyłączyli 30 % gruntów.  Jednym z takich rozwiązań ustawowych miało być wykorzystanie tzw. Ośrodków Produkcji Rolnej. Jednak również w tym przypadku sposób działania Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (KOWR), pełniącego obecnie w imieniu Skarbu Państwa rolę właścicielską w odniesieniu do gruntów rolnych, nie pozostawia złudzeń.
             Charakter obowiązujących przepisów prawa oraz sposób ich realizacji w postaci wewnętrznych uregulowań KOWR dotyczących dzierżaw przypomina działanie swoistej Izby Dyscyplinarnej wyposażonej w instrumenty, przy pomocy których może ukarać, a nawet wyeliminować z gospodarowania każdego niepokornego dzierżawcę. W rezultacie kontynuowana jest likwidacja wielkotowarowych dzierżaw na gruntach państwowych, rozpoczęta w 2011 r. Na koszty społeczne i ekonomiczne takich działań w ogóle nie zwraca się uwagi. Krucjata podjęta przeciw części najbardziej efektywnych polskich gospodarstw rolnych zaczyna więc przypominać parcelację gospodarstw dokonywaną podczas reformy rolnej z 1944 r., tyle że obecnie nabrała ona wobec dzierżaw cech „parcelacji pełzającej”. W opisywanej sytuacji, dla większości dzierżawców jedynym realnym sposobem dochodzenia ich praw wydaje się droga sądowa.
              Podejmowane przeciwko dzierżawcom działania niekiedy próbuje się uzasadniać przeciwdziałaniem nadmiernej koncentracji ziemi rolnej w pojedynczych gospodarstwach. Wystarczy jednak dokonać porównania z umiejscowieniem polskiej struktury obszarowej na tle innych krajów europejskich, by uzmysłowić sobie, że mamy do czynienia z procesem destrukcji, której poddawana jest najbardziej konkurencyjna część gospodarstw. Powiększa się w ten sposób dystans, jaki nas dzieli od innych krajów UE. Staje się więc też jasne, że chodzi głównie o efekt propagandowy uzyskiwany w wyniku tak ukierunkowanych przekształceń.
              Również wstrzymanie sprzedaży nieruchomości rolnych Zasobu na okres pięciu lat, uzasadniany obawami o spekulacje przy nabywaniu ziemi, należy traktować wyłącznie w takich kategoriach.  Zdecydowana większość gruntów rolnych Zasobu jest użytkowana przez dzierżawców, którymi z reguły są rolnicy indywidualni. W takich przypadkach sprzedaż na rzecz dzierżawcy następuje w ramach ustawowego prawa pierwszeństwa w nabyciu, oczywiście pod warunkiem, że właściciel zdecyduje się na sprzedaż. Jako argument za wstrzymaniem sprzedaży nieruchomości Zasobu wskazywano zjawisko tzw. słupów, czyli nabywania gruntów na przetargach przez osoby podstawione, występujące - rzekomo - w olbrzymiej skali. W rzeczywistości informacje z resortu rolnictwa potwierdziły, że zjawisko miało charakter marginalny. Trzeba zaznaczyć, że zachętą do działań spekulacyjnych były nieprzemyślane i niespójne rozwiązania wprowadzone w ustawie z 2011 r. Warto też zwrócić uwagę, że rolę tzw. słupów mogły realizować wyłącznie osoby spełniające kryteria rolnika indywidualnego prowadzącego gospodarstwo rodzinne.
              Formułowane obecnie propozycje przedłużenia wstrzymania sprzedaży nieruchomości rolnych Zasobu na kolejne lata są bezzasadne także z innego powodu – zakaz zmniejsza elastyczność gospodarowania mieniem Zasobu i utrudnia bilansowanie wpływów i wydatków dotyczących działalności związanej z Zasobem. Wstrzymanie sprzedaży pozbawiło także niektórych dzierżawców możliwości nabycia choćby części nieruchomości, na której kontynuowana jest umowa dzierżawy, mimo że podporządkowali się żądaniu wyłączenia z umowy 30 % arbitralnie wskazanych im gruntów.
          W 2016 r. wprowadzono również zmiany w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, dotyczącej obrotu gruntami prywatnymi. Zadeklarowano m.in. wyłączność w nabywaniu gruntów przez rolników indywidualnych, wprowadzono administracyjną kontrolę obrotu prywatnego oraz okresowy zakaz zbycia i wydzierżawiania nabytych gruntów.
Wprowadzane zmiany nie zapewniły deklarowanej w ustawie wyłączności nabycia gruntów przez rolników indywidualnych, a wręcz przeciwnie ułatwiły dostęp do gruntów rolnych innym podmiotom. Wynika to m.in. z braku elastyczności uzyskiwania zezwoleń na nabycie nieruchomości w trybie administracyjnym w porównaniu do poprzednio stosowanego prawa pierwokupu. Ponadto wprowadzenie trybu administracyjnego oraz innych  utrudnień w obrocie spowodowały wyraźne zmniejszenie liczby zawieranych umów sprzedaży (od około 73 tys. średnio w latach 2013 - 2014 do około 53 tys. średnio w latach 2017 -  2018). Jednocześnie nastąpił wzrost transakcji nierynkowych, np. rodzinnych darowizn, które struktury obszarowej gospodarstw nie poprawiają.
                Rzekome zagrożenia z powodu nadmiernej koncentracji (wyjątkowe przypadki) i masowej spekulacji gruntami rolnymi (brak potwierdzenia występowania takiego zjawiska), które  zostały użyte jako argumenty do zwiększenia restrykcji w obrocie gruntami, można uznać za próbę przykrycia braku spójnej koncepcji zmian strukturalnych  rolnictwa, istotnej zwłaszcza  dla Polski południowo - wschodniej. Diagnoza o nadmiernej koncentracji i spekulacji gruntami rolnymi tym bardziej nie mogła przecież odnosić się do regionów o przewadze rozdrobnionego rolnictwa. A skoro zjawisk takich w południowo - wschodniej Polsce nie odnotowano, utwierdzało to rolników w przekonaniu, że historycznie ukształtowane struktury obszarowe w ich  regionach nie wymagają większych zmian. Zatem rolą Państwa jest stosowanie takich instrumentów, które zapewnią oczekiwany poziom dochodów wszystkim gospodarstwom rodzinnym, chronionym na mocy Konstytucji RP. Zasadność roszczeniowych oczekiwań potwierdza słabsza dynamika zmian wartości produkcji w województwach Polski południowo-wschodniej w porównaniu  do województw północno - zachodniej części kraju, widoczna po przystąpieniu do UE. Dotyczy to zwłaszcza województw: podkarpackiego i małopolskiego. Duże rozdrobnienie gospodarstw przekłada się na niską wydajność pracy w tych województwach, a w konsekwencji na wysokość dochodów uzyskiwanych z gospodarstwa rolnego. Stąd, z punktu widzenia rodzin rolników z tych zwłaszcza  regionów, ważne staje się utrzymywanie w niezmienionym kształcie dotychczasowych instrumentów polityki rolnej i społecznej, takich jak: system emerytalno-rentowy, opodatkowanie rolnictwa, uproszczony system płatności bezpośrednich, przy jednoczesnej tolerancji dla zjawiska nieformalnych dzierżaw, a także przy zachowaniu różnych form wsparcia rodzin.
                 Trzeba w związku z tym podkreślić, że bez wprowadzenia daleko idących zmian w instrumentach polityki rolnej i społecznej, wspartych  tworzeniem pozarolniczych miejsc pracy, rozwijaniem ekonomicznie uzasadnionych prac scaleniowych, ograniczaniem podziałów gospodarstw, czy ochroną gruntów dobrej jakości, z czasem dojdzie do paradoksalnej sytuacji. Naprzeciw siebie staną dwie rodzinne formy rolnictwa: wielkotowarowa na północny i  zachodzie i karłowata na południowym - wschodzie, obie pod ochroną Konstytucji RP.

6. Znaczenie dzierżawy w przyspieszeniu przemian strukturalnych
             Przykłady wielu krajów pokazują, że sprawne funkcjonowanie systemu dzierżaw ułatwia powiększanie gospodarstw. Wynika to z faktu, że dzierżawa nie wymaga takich nakładów finansowych, jak zakup ziemi. Potwierdzeniem tej zasady są realizowane w naszym kraju przekształcenia sektora państwowego w rolnictwie. Szybka restrukturyzacja i rozdysponowanie gruntów państwowych w latach 90. ubiegłego wieku była możliwa właśnie dzięki wykorzystaniu instytucji dzierżawy. Zawierane na piśmie, wieloletnie umowy dzierżawy, z ujednoliconymi prawami i obowiązkami właściciela i dzierżawcy, miały stanowić gwarancję bezpiecznego gospodarowania, potwierdzoną ustawowym uprawnieniem do nabycia nieruchomości na zasadach pierwszeństwa dla dzierżawcy.
             Przekształcenia sektora państwowego na nowo otworzyły polskie rolnictwo na dzierżawę. Stanowiły także szansę na jej upowszechnienie w obrocie prywatnym, gdzie dominowały umowy ustne, zawierane na krótkie okresy. Takie zachowania rolników są wynikiem nieufności wynikającej ze złych doświadczeń z przeszłości, gdy władza państwowa próbowała brutalnie ingerować w relację właściciel - dzierżawca, podważając zaufanie do instytucji dzierżawy. Niestety, podobne w swych skutkach, działania podjęto w 2011 r. próbując poprzez zmianę przepisów wymusić na dzierżawcach gruntów skarbu państwa, prowadzących gospodarstwa o większym obszarze, wyłączenia 30 % użytkowanych gruntów, pod groźbą nieprzedłużenia zawartych umów. Ponadto kolejne zmiany prawne wprowadzone w 2016 r. zakwestionowały prawo do dalszej dzierżawy także w stosunku do tych dzierżawców, którzy zgodzili się na wyłączenia gruntów, co już nosi  znamiona działań bezprawnych. W takich warunkach trudno spodziewać się przywrócenia zaufania do instytucji dzierżawy w obrocie gruntami państwowymi zwłaszcza, że obecne rozwiązania stosowane przez KOWR są:
- bezrefleksyjne (w przypadku ponownej restrukturyzacji zorganizowanych nieruchomości przejmowanych od dzierżawców),
- anachroniczne (np. sposób ustalania i waloryzacji czynszu),
- nielogiczne (np. zasady wydłużania umów dzierżawy).
Poprzez ustawowy wymóg wprowadzania do wszystkich nowych  umów klauzuli o możliwości wyłączenia do 30  % dzierżawionej powierzchni naruszona zostaje zasada trwałości umów.
                W celu zniechęcenia dzierżawców przed dochodzeniem swoich praw na drodze sądowej zastosowano metodę zastraszania. Taki bowiem charakter ma ustawowe podwyższenie wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości z 5-krotności do 30 - krotności wysokości czynszu.
                 W przypadkach skrajnych dochodzi do sytuacji o znamionach sabotażu gospodarczego. Trudno bowiem w innych kategoriach oceniać wymuszanie tzw. wygaszania gospodarstw prowadzonych przez dzierżawców, polegającego na likwidacji produkcji, wyprzedaży majątku i zwolnieniu pracowników.  
                 Przy takim podejściu Państwa do dzierżawców, trudno będzie zachęcić także rolników indywidualnych do wyjścia z ”szarej strefy” dzierżaw w obrocie prywatnym, przybierającej formę krótkoterminowych, ustnych  umów, określanych często mianem nieformalnych. Jednak należy tutaj zwrócić uwagę na istotny problem. Chodzi mianowicie o płatności bezpośrednie, przysługujące faktycznym użytkownikom gruntów rolnych (czyli dzierżawcom, a nie właścicielom). Problem polega nie tylko na pobieraniu płatności bezpośrednich przez osoby nieuprawnione, czyli nie będące faktycznymi użytkownikami, ale przede wszystkim na pobieraniu w części przypadków płatności w zawyżonej wysokości. Mamy więc tutaj do czynienia z sytuacją, którą w unijnych przepisach określa się jako „sztuczne stworzenie warunków” w celu uzyskania niezasłużonych korzyści. Tyle tylko, że do ich stworzenia przyczynił się ustawodawca wprowadzając w 2015 r. tzw. płatności dodatkowe, ograniczone do ściśle określonej powierzchni. Władza krajowa dotychczas przymyka oko na opisywane tu nieprawidłowości, udając, że opisywany problem nie występuje.
                Z kolei brak wiarygodnej informacji o prywatnych dzierżawach skutkuje błędami w ocenie zarówno faktycznej liczby gospodarstw w kraju, jak i powierzchni użytkowanej przez gospodarstwa w poszczególnych grupach obszarowych. O ile informacje o dzierżawie gruntów państwowych są precyzyjne i na bieżąco aktualizowane, to wiedza o dzierżawach prywatnych z wyżej wskazanych powodów praktycznie nie istnieje. Szacuje się, że około 20 % gruntów użytkowanych przez rolników indywidualnych to grunty dzierżawione.

7. System wsparcia rolnictwa a obrót ziemią rolniczą.
              Wpływ przepisów regulujących zasady obrotu ziemią rolniczą na kierunek i tempo zmian struktury obszarowej gospodarstw rolnych nie powinien budzić wątpliwości. W zależności od stosowanych rozwiązań naturalne procesy przemian strukturalnych w rolnictwie mogą być albo wspierane, albo hamowane. Efektem nadmiernej i niewłaściwie ukierunkowanej ingerencji w obrót ziemią rolniczą jest, szczególnie widoczne w ostatnich latach, spowolnienie przemian strukturalnych w polskiego rolnictwie, co przekłada się na dalsze osłabienie jego pozycji konkurencyjnej w porównaniu do rolnictwa innych krajów Wspólnoty, a także w odniesieniu do innych sektorów gospodarki. Tę niekorzystną tendencję, przynajmniej w części, mógłby neutralizować system wsparcia rolnictwa wynikający z zasad Wspólnej Polityki Rolnej, w tym m.in. płatności bezpośrednie. Tak się jednak w praktyce  nie dzieje.
               Po wejściu Polski do Unii Europejskiej podstawą wypłat płatności bezpośrednich był System Jednolitej Płatności Obszarowej. W przyjętym przez Polskę modelu jednakowej premii do każdego posiadanego hektara gruntów, rolnicy otrzymywali wsparcie z budżetu unijnego do powierzchni użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze, z uwzględnieniem wymogów ochrony środowiska. Przyjęte rozwiązanie sprzyjało powiększaniu gospodarstw i było zbieżne z przyjętymi w 2003 r., rozwiązaniami dotyczącymi obrotu ziemią rolniczą, które ułatwiały powiększanie gospodarstw rodzinnych silniejszych ekonomicznie. Istotne zmiany w systemie wprowadzono w 2015 r. na podstawie reformy Wspólnej Polityki Rolnej przyjętej w 2013 r., która obok elementów obowiązkowych (płatność podstawowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników) wprowadziła elementy dobrowolne (płatności związane z produkcją, modulacja, płatność dodatkowa, system płatności dla małych gospodarstw). Wszystkie wymienione elementy o charakterze dobrowolnym zostały w Polsce przyjęte do realizacji. Jednak sposób w jaki zostały wdrożone budzi poważne zastrzeżenia, zwłaszcza z punktu widzenia ich negatywnego wpływu na tempo przemian strukturalnych w rolnictwie. Można nawet zaryzykować tezę, że ich negatywny wpływ na spowolnienie zmian obszarowych w rolnictwie po roku 2015 był większy niż wprowadzonych przepisów dotyczących zasad obrotu ziemią rolniczą. Dotyczy to przede wszystkim:
- modulacji albo raczej mechanizmu redukcji, czyli tzw. capping, w ramach którego zastosowano najbardziej restrykcyjne z możliwych ograniczenie uprawnień do płatności bezpośrednich do 150 tys. euro dla wielkotowarowych gospodarstw rolnych,
- uproszczonego systemu, czyli „ryczałtu” dla najmniejszych małych gospodarstw  do wysokości 1250 euro na gospodarstwo, bez żadnych zobowiązań ze strony beneficjentów (do systemu weszło 701,6 tys. rolników w 2016 r. spośród 1350 tys., którzy wnioskowali o dopłaty),
- płatności dodatkowej, czyli dodatkowego  wsparcia dla małych  i średnich gospodarstw do powierzchni od powyżej 3 do 30 ha, które dotychczas stanowiły podstawowe źródło rynkowej podaży gruntów  rolnych (do systemu weszło 902,8 tys. rolników w 2016 r., spośród 1350 tys. którzy wnioskowali o dopłaty).
                   Sposób wdrożenia nowych instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej premiuje postawy zachowawcze rolników prowadzących małe i średnie gospodarstwa i zniechęca ich do zmian, ograniczając tym samym podaż gruntów rolnych na rynku.

Podsumowanie i wnioski

1. Gospodarstwa rodzinne oraz wielkotowarowe gospodarstwa rolne, zarówno  produkcyjne, jak i hodowlane utworzone na gruntach Skarbu Państwa, stanowią istotne i uzupełniające się elementy struktury polskiego rolnictwa. Wykorzystywanie art. 23 Konstytucji RP, zgodnie z którym „podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne”, do stygmatyzowania i postępującej likwidacji prywatnych gospodarstw rolnych innych niż gospodarstwa rodzinne, wynika z instrumentalnego wykorzystania tego przepisu. Dokonując jego nadinterpretacji zignorowano inne postanowienia  Konstytucji, zwłaszcza  pomijając art. 22. Jest to działanie szkodliwe także z punktu z punktu widzenia gospodarczych interesów państwa, gdyż osłabia konkurencyjność polskiego rolnictwa. Jeśli przyjąć za punkt odniesienia kraje UE, do której Polska przystępowała w 2004 r., to należy podkreślić, że ogromny dystans mierzony liczbą gospodarstw rolnych, jak również przeciętną ich powierzchnią, czy areałem gruntów posiadanych przez większe gospodarstwa, nie uległ skróceniu. Co więcej, w miarę upływu czasu różnice te powiększają się. Wskazuje to, że nasz system regulacji prawnych, determinujących kierunki i tempo przemian strukturalnych w rolnictwie jest niewłaściwy. Niewątpliwie praprzyczyną wadliwie skonstruowanego pakietu regulacji określających kierunki i zasady obrotu ziemią jest podporządkowanie ich przesłankom o charakterze politycznym, przy jednoczesnym ignorowaniu racji ekonomicznych. Jest to polityka o destrukcyjnym wpływie na pozycję konkurencyjną polskiego rolnictwa.
              Konieczne jest zaniechanie stosowania praktyk i rozwiązań, które powodują nieuzasadnione prawnie dyskryminowanie niektórych podmiotów gospodarczych. Takie założenie powinno stanowić podstawę do dyskusji o kierunku zmian struktur obszarowych w polskim rolnictwie i właściwych instrumentach ich wsparcia.

2. Przez ostatnie 30 lat przepisy dotyczące obrotu ziemią rolniczą przeszły radykalną przemianę:
- od swobody obrotu  sprzyjającej konkurencyjności, różnorodności form gospodarowania i różnorodności podmiotów prowadzących gospodarstwa rolne,
- poprzez kompromis z 2003 r. polegający na uznaniu współistnienia gospodarstw rodzinnych i wielkotowarowych, przy ograniczeniu koncentracji własności ziemi rolnej i bez ograniczania dzierżawy,
- do wyłączności dla rolników indywidualnych prowadzących gospodarstwa rodzinne.
          Rozsądnym i możliwym do zrealizowania (niestety, w ograniczonym zakresie)  jest powrót do założeń stanowiących podstawę kompromisu przyjętego w 2003 r.

3. Zmiany zasad obrotu ziemią rolniczą tylko w części odpowiadają za niekorzystne, z punktu widzenia konkurencyjności polskiego rolnictwa,  zmiany w strukturze obszarowej gospodarstw rolnych (wzrost liczby gospodarstw rolnych, spadek powierzchni użytkowanej przez gospodarstwa o większym obszarze).
Obecnie głównej przyczyny  niekorzystnych zmian w strukturze obszarowej gospodarstw rolnych należy dopatrywać się w zmianach systemu wsparcia rolnictwa przyjętego na lata 2015 - 2020. Dotyczy to wprowadzenia dekapitacji płatności dla dużych gospodarstw produkcyjnych i hodowlanych, ryczałtu dla najmniejszych gospodarstw (przyznawanego rolnikom bez żadnych obowiązków z ich strony) oraz dodatkowych płatności dla małych i średnich gospodarstw, które powinny stanowić podstawowe źródło rynkowej podaży ziemi.
Ponadto istnieje wyraźna sprzeczność pomiędzy systemem wsparcia rolnictwa (preferowane małe i średnie gospodarstwa rodzinne), a zasadami obrotu ziemią rolniczą  (preferowane większe gospodarstwa rodzinne). Ten brak spójności  może w istotny  sposób wpływać na niezgodne z oczekiwaniami ustawodawcy zachowania rolników  (np. sztuczne podziały gospodarstw, czy nieformalne dzierżawy prowadzące niejednokrotnie do nieprawidłowego ustalenia wartości  płatności bezpośrednich).
          Nowa perspektywa finansowania z budżetu unijnego na lata 2021-2027 to okazja do przeanalizowania i poprawienia zasad wsparcia rolnictwa, a także do przywrócenia spójności przepisów dotyczących obrotu ziemią rolniczą i systemu wsparcia w rolnictwie.

4. Administracyjny tryb kontroli obrotu gruntami prywatnymi, w porównaniu do poprzednio stosowanego prawa pierwokupu jest mniej skuteczny, a do tego bardziej uciążliwy dla uczestników obrotu. Spowalnia również zmiany strukturalne w rolnictwie. Podobnie negatywnie należy ocenić czasowy zakaz zbywania i dzierżawy nabytych gruntów, a także przywrócenie ułatwień podziałów nieruchomości rolnych.
            Należy zrezygnować z trybu administracyjnego kontroli obrotu i powrócić do jednolitego rozwiązania opartego na prawie pierwokupu, a także przeanalizować celowość stosowania innych instrumentów regulujących obrót ziemią rolniczą.

5. Wstrzymywanie sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych nie znajduje merytorycznego uzasadnienia. Obecnie większość takich gruntów jest użytkowana na podstawie wieloletnich umów dzierżawy, a więc sprzedaż mogłaby następować bez przetargu, na rzecz sprawdzonych użytkowników, w tym głównie rolników indywidualnych. Wstrzymanie sprzedaży nie tylko zmniejsza elastyczność w zagospodarowaniu mienia Zasobu, ale także utrudnia zbilansowanie wpływów i wydatków KOWR związanych z gospodarowaniem Zasobem.
            Należy przywrócić równoważność sprzedaży i dzierżawy jako skutecznych i uzupełniających się form gospodarowania mieniem Zasobu.
 
6. Nie ma ani ekonomicznych, ani społecznych argumentów przemawiających za likwidacją - w większości - nowoczesnych, zrównoważonych środowiskowo i najlepiej przygotowanych do międzynarodowej konkurencji podmiotów, jakimi są wielkotowarowe gospodarstwa rolne, zwłaszcza że gospodarują one w tych regionach kraju, w których struktura obszarowa gospodarstw rodzinnych jest najlepsza. Natomiast realizowaną, fizyczną likwidację poprzez tzw. wygaszanie gospodarstw należy uznać za przejaw skrajnej nieodpowiedzialności. Z tych błędnych, chociaż propagandowo nośnych koncepcji można wciąż jeszcze wycofać się, nawet w obecnym stanie prawnym. Jak tego dokonać w oparciu o obowiązujące przepisy?
- w stosunku do dzierżawców, którzy nie wyłączyli 30 % gruntów można wykorzystać tzw. Ośrodki Produkcji Rolnej; nie mogą to jednak być działania nakierowane na zawarcie pozornego kompromisu,
- w stosunku do dzierżawców, którzy wyłączyli 30 % gruntów należy wywiązać się  z oczywistych zobowiązań i przedłużyć umowy dzierżawy na uzgodnionych warunkach, bez dalszych wyłączeń gruntów,
              W tym celu należy  uporządkować  i ujednolicić według racjonalnych założeń wewnętrzne zasady i procedury KOWR dotyczące  umów dzierżawy, w tym okres na jaki umowy te są zawierane.
Docelowo konieczne są zmiany ustawowe  dotyczące dzierżaw na gruntach państwowych. Dotyczy to przede wszystkim przepisów, które mogą być i w praktyce często są dzisiaj używane wybiórczo wobec dzierżawców do ich dyscyplinowania i karania, podważając zasadę trwałości umów.

7. Obecny system rozwiązań legislacyjnych jest niewłaściwie skonstruowany w szczególności z punktu widzenia skali niezbędnych zmian w strukturze obszarowej gospodarstw w tych regionach kraju, które wyróżniają się najbardziej rozdrobnionym rolnictwem. By uruchomić pożądane procesy strukturalne i nadać im odpowiednią dynamikę, konieczne są daleko idące zmiany obecnego systemu.
Pożądanym zmianom strukturalnym sprzyjałoby w szczególności:
- propagowanie i wspieranie wieloletnich, prywatnych dzierżaw,
- realizacja ekonomicznie uzasadnionych prac scaleniowych - czyli takich, w wyniku których będą powstawać gospodarstwa zdolne do rozwoju,
- ograniczanie podziałów gospodarstw,
- ochrona gruntów dobrej jakości.
Konieczne są też zmiany w systemie podatkowym, emerytalno-rentowym, płatności bezpośrednich oraz wszelkich innych formach wsparcia skierowanego do społeczności wiejskiej.
Celem tych zmian powinna być aktywizacja rynkowego obrotu ziemią rolną, który wspierany być musi także przez odpowiednio dobrane i właściwie ukierunkowane wsparcie dla rozwoju różnych form przedsiębiorczości na obszarach wiejskich.
Konieczne jest ponadto przywrócenie kontroli właściwego użytkowania gruntów w małych gospodarstwach, a w przypadku stwierdzenia naruszeń - stosowanie dolegliwych sankcji finansowych.

8. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie uchylał się od wydania orzeczeń w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów zawartych w ustawie z dnia 11 września 2011 r. a dotyczących wyłączenia 30 % gruntów z wielkotowarowych dzierżaw. Pozwala to prowadzić wobec dzierżawców grę ewidentnie nieuczciwą. Instytucje państwowe pozorują więc działania, faktycznie  mając na celu sukcesywną likwidację wielkotowarowych dzierżaw i parcelację ich gruntów.
             Mimo tego dzierżawcy, w poszukiwaniu możliwości ochrony swoich praw, powinni nadal kierować sprawy na drogę sądową, mając przy tym na uwadze możliwość występowania ze skargami także do instytucji unijnej. W uprawnienie do zakwestionowania jakichkolwiek środków (ustawowych, wykonawczych, administracyjnych), a także jakichkolwiek praktyk stosowanych przez kraj Unii Europejskiej - jeśli naruszają one przepisy Unii Europejskiej - wyposażona jest Komisja Europejska.

*Autor jest doktorem nauk ekonomiczno-rolniczych,był wiceprezesem Agencji Własności Rolnej Skarbu  Państwa



 


Halina Flis - Kuczyńska
                                        
Własność ziemi – polityka i konflikty

Władanie ziemią rolniczą jest dla rządzących elementem ich władzy.
Władanie ziemią rolniczą dla właścicieli jest warunkiem bezpieczeństwa i niezależności ekonomicznej. Interesy obu tych grup nie muszą ale często bywają sprzeczne.
W krajach demokratycznych stabilne prawo zmniejsza różnicę interesów. W krajach o rządach totalitarnych albo ją powiększa, albo całkowicie odbiera prawa słabszym, czyli właścicielom gruntów rolnych. U nas zmiany w prawach właścicieli ziemi , a właściwie wyłącznie ograniczanie tych praw, zaczęte reformą rolną w latach po II Wojnie Światowej, trwają , z przerwami, do dziś.
Parę lat po ogłoszeniu reformy rolnej i parcelacji dużych prywatnych majątków, na bazie których stworzono Państwowe Gospodarstwa Rolne, od 1949 roku nastąpiła kolektywizacja, a właściwie odebranie rolnikom prawa własności ziemi. Pod przymusem utworzono 10 000 spółdzielni produkcyjnych. W 1956, po dojściu do władzy Władysława Gomułki, pozwolono je rozwiązywać, rolnicy szybko odebrali swoją własność. (Do dziś przetrwało mniej niż 700 spółdzielni.)
Jednak już po paru latach, jeszcze za rządów Gomułki, rozpoczęto  tworzenie zalążków gospodarstw kolektywnych przy kółkach rolniczych. Plagą wsi stały się one od 1970 roku, za rządów Edwarda Gierka, wraz z pomysłem na unowocześnienie wsi przez wzmocnienie pozycji gospodarstw kółek rolniczych . Przekazywano im ziemię odbieraną rolnikom indywidualnym uznanym za nierozwojowych , a także grunty  oddawane skarbowi państwa w zamian  za emeryturę przez tych rolników, którzy nie mieli następców.
Chociaż emerytury rolnicze mogły być, i były, wielkim krokiem do nowoczesności , kończąc erę dożywocia na łasce dzieci, to obwarowano je wymogiem przekazania ziemi gminie, czyli skarbowi państwa, drogą zwykłej umowy, bez przeniesienia prawa własności na następców. Czyli następca rolnika z właściciela stawał się użytkownikiem swojej ziemi. Chcąc zachować dla dzieci prawo własności rolnik musiał wyrzec się emerytury. Wzbudziło to wielki ferment na wsi. Pracowałam wtedy w gazecie Gromada-Rolnik Polski. Do naszego działu listów przychodziły setki skarg od domagających się interwencji i nacisku na władze.
Nie jesteśmy krajem zasobnym w ziemie uprawne. Własny grunt zawsze był ceniony na wagę złota. Szczególnie w regionach przeludnienia wsi, którego nie zlikwidowała ani reforma rolnictwa z okresu międzywojennego, ani powojenna. W regionach najludniejszych po prostu nie było  ilości ziemi wystarczającej do poprawy struktury agrarnej. Mawiano, że gdyby nawet nadeszła kolejna wojna, to skrawek własnej ziemi pod stopami pozwoli przetrwać, i o własność trzeba zabiegać  wszelkimi dostępnymi sposobami.
Natomiast przywilejami obdarzane były PGR-y (władające na 3 698 000 ha), spółdzielnie produkcyjne (755 0 00 ha) i gospodarstwa rolne kółek rolniczych, tworzone od 1973 roku i zajmujące w 1980 roku 273 000 ha gruntów rolnych ( wg Przegląd Prawa Rolnego nr 2(9)2011).
Same PGR-y pochłaniały 50% wszystkich środków do produkcji rolnej, swoją cząstkę miały  spółdzielnie i kółka rolnicze. Chłopom gospodarującym na 13326 000 ha zostawiono resztki niepewność jutra. Te nierówne szanse były jednym z powodów strajków chłopskich w 1980 roku, które doprowadziły do zawarcia Porozumień Rzeszowskich, a następnie rejestracji Solidarności Rolniczej. W czasie stanu wojennego wszystko zastygło, żeby odżyć znów dużym udziałem przedstawicielstwa rolników w rozmowach Okrągłego Stołu.
Po zmianie ustroju w 1989 roku jednym z pierwszych aktów, ważnych dla praw własności, była nowelizacja Kodeksu Cywilnego w 1990 roku. Pozwoliła ona na dzielenie dowolne  gruntów przy przenoszeniu prawa własności. Skorzystano z tego prawa natychmiast , szczególnie w województwach o dużym rozdrobnieniu gospodarstw i o tradycji działów rodzinnych.  Rozrosła się kategoria  gospodarstw karłowatych, poniżej hektara ziemi. W 1990 roku było w nich 396 000 hektarów ziemi, w roku 2002 – 1070 000 ha, w 2012 roku - 1566 000 hektarów. Także gospodarstwa rolne powyżej 1 hektara ziemi wzbogaciły stan posiadania o blisko ćwierć miliona hektarów gruntów rolnych.
W 1991 roku zlikwidowano PGR-y, z wyjątkiem ośrodków nasiennictwa, hodowli zarodowej, stacji naukowych i tych nielicznych gospodarstw, gdzie załoga zdecydowała przejąć ich prowadzenie. W 1989 roku Państwowe Gospodarstwa Rolne użytkowały 17,8 % ziemi rolniczej Polski, t.zn.3 mln 480 tysięcy hektarów (Rocznik Statystyczny GUS ,1992). Najmniej w  województwach południowo-wschodniej Polski, najwięcej na zachodzie i północy. Uwolniły się - przeznaczone do dzierżawy i kupna – ponad 3 miliony hektarów.
Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa w latach 90-tych sprzedała rolnikom 967 000 hektarów gruntów. Powoli zaczęła rosnąć średnia powierzchnia gospodarstw, z 6,3 ha w 2002 do 9,5 ha w roku 2010. Jednocześnie liczba gospodarstw zmalała o 373 tysiące - do 1 miliona 583 tysięcy. Wydawało się, że tendencja ta będzie trwała i pozwoli zbliżyć się naszemu rolnictwu do poziomu nowoczesnych gospodarek rolnych. Po ustawie o ustroju rolnym z 2003 roku, przywracającej  pełnię praw właścicielskich rolnikom, konieczne stało się ograniczenie  możliwości zakupu ziemi rolniczej przez cudzoziemców. Polska wchodząc do Unii Europejskiej  miała ceny gruntów rolnych rzędu 3- 4 tysiące złotych za hektar, co dawało ogromną przewagę ludziom z Zachodu. Za jedną pensję mieszkaniec Belgii, Francji czy Holandii mógłby kupić grunty do założenia sporego gospodarstwa. Stąd moratorium 12 letnie na sprzedaż ziemi cudzoziemcom. Zakup ziemi uprawnej przez obywatela innego kraju nie był możliwy bez zgody Ministerstwa Rolnictwa. Polska musiała tym ograniczeniem  zabezpieczyć  interesy swoich rolników. Było to i logiczne i słuszne. Zresztą, przy pomocy  podstawionych rodaków , udawało się to moratorium obchodzić, ale raczej w drodze wyjątku.
Teraz ceny ziemi rolniczej są dziesięciokrotnie wyższe, taniej jest szukać ziemi do założenia farmy na terenach dawnej NRD niż w Polsce. Dziś na Kujawach czy w Wielkopolsce hektar ziemi kosztuje  50-60 tysięcy złotych i więcej.

Mieszkając przez kilka lat we Francji obserwowałam tamtejszą politykę rolną. W latach sześćdziesiątych, gdy naszych rolników zaganiano do kołchozów i dręczono dostawami obowiązkowymi, we Francji  osiągnięto i przekroczono samowystarczalność żywnościową. Polityka preferowała rozwój gospodarstw średnich a ubytek małych i wspierała te przepływy    gruntów. Z 2 mln 100 tysięcy  gospodarstw  w latach 1955/56 do roku 1980 przetrwało 1milion 100 tysięcy, a do roku 1988 - 1milion. Średnia powierzchnia gospodarstwa w roku 1956 osiągnęła 16 hektarów, a 5% gospodarstw przekroczyło obszar 50 hektarów. Do roku 1988 gospodarstw ubyło, pozostał ich milion, a średnia powierzchnia gospodarstwa wzrosła do 28 hektarów.
Dane o rolnictwie francuskim czerpię z książki Christophe Roman, działacza Towarzystwa  Kształcenia i Informowania Rolników (A.F.I.P.) pt.”Rolnicze Organizacje Zawodowe we Francji, napisanej  w 1989 roku dla pomocy organizacjom rolniczym w Polsce, wydanej po polsku przez   wydawnictwo „Kontakt”w Paryżu. Prace nad jej stworzeniem sfinansowała Fundacja Rozwoju Człowieka, która w sprawach wiejskich  uznaje za klęskę gospodarkę kolektywną i formułuje taką oto opinię: „wydaje się nam na czasie głosić ideę unowocześnienia rolnictwa indywidualnego”.
Nasze rolnictwo nadganiało opóźnienia po zmianie ustroju, szczególnie po przystąpieniu Polski do Unii, głównie dzięki płynącym z niej pieniądzom, ale w 2016 roku doznało kolejnego ciosu. Kończyło się moratorium na zakup ziemi uprawnej przez obcokrajowców i należało  do dnia jego wygaśnięcia, do 1 maja 2016 roku, zmienić ustawę o obrocie gruntami.
Władzę w 2015 roku objęło Prawo i Sprawiedliwość i trzeba przyznać, że zatrudniło dobrych fachowców do pełnego wykorzystania okazji do zagarnięcia władzy nad ziemią rolniczą, żeby było z czego ustępować w razie mocniejszych  protestów.
Po pierwsze, wstrzymano na 5 lat sprzedaż gruntów państwowych.
Według informacji krajowego Ośrodka Wspierania Rolnictwa, następcy Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, w 1996 roku sprzedano rolnikom  193 000 hektarów ziemi uprawnej. W roku 2016 już tylko 17 000 hektarów, w roku 2017 , kończąc procedury zakupów wcześniejszych – tylko 2 500 hektarów.

W ustawie z 14 kwietnia 2016 roku pozostawiono prawo dziedziczenia, ale swobodne kupowanie i sprzedawanie ziemi ograniczono do 15 arów. Natychmiast pod Sejm przyjechali rolnicy z protestem, i uzyskali niewielkie poszerzenie tej granicy - do 30 arów. Protest ucichł.
Obrót działkami  większymi  niż 30 arów  podlegał licznym ograniczeniom, nad przestrzeganiem których czuwała i wydawała decyzje Agencja Nieruchomości Rolnych.
Dotyczyło to także dzierżaw. Ziemię mógł kupić tylko rolnik indywidualny z co najmniej 10-letnim stażem, albo pełnymi kwalifikacjami rolniczymi, potwierdzonymi 3 latami pracy w gospodarstwie. Założenie nowego gospodarstwa stało się  praktycznie niemożliwe , nawet dla osoby z wyższym wykształceniem rolniczym. Kupionej ziemi nie można było sprzedać przed upływem 10 lat. Nabywca ma obowiązek zamieszkiwania  w gminie, gdzie znajduje się jedna z nieruchomości gospodarstwa rodzinnego.
Lista ograniczeń jest długa i można je wszystkie znaleźć w tekście ustawy.  Przypomnieć warto tylko o kuriozalnym wymogu, żeby kupowany grunt znajdował się w gminie, albo na granicy gminy, w której gospodaruje rolnik próbujący dokupić gruntów. Tak oto działa przywiązywanie chłopów do już posiadanej ziemi, naruszające prawo do swobodnego przepływu kapitału i prawo do swobodnego wyboru miejsca zamieszkania. W tej sprawie interweniował nawet Rzecznik Praw Obywatelskich – bez skutku.
W Sejmie w dyskusji nad ustawą odrzucono 66 na 80 zgłoszonych poprawek , przyjęto 14.(Portal Prawo.pl, 01.04.2016). Na tym tle zdumiewające jest uprzywilejowanie kościołów i związków wyznaniowych. Ich żadne ograniczenia nie dotyczą, a to jest niezgodne z Konstytucją, łamie równość wobec prawa.
W 1939 roku Kościół miał 400 000 hektarów ziemi – co dziesiąty hektar gruntów rolnych. Część stracił przez przesunięcie granic, część w wyniku nacjonalizacji, która jednak pozostawiła kościołom, tak jak innym właścicielom prywatnym, mniejsze majątki parafialne -  około 170 000 hektarów.
W 1989 roku, przed czerwcowymi wyborami parlamentarnymi z udziałem Solidarności, władzom komunistycznym zależało na życzliwości Kościoła. 17 maja uchwalono ustawę o stosunku państwa i Kościoła. Zagwarantowano zwrot zabranych majątków, dano prawo swobodnego obrotu ziemią i budynkami. Nie znalazłam pełnych  danych, jaki majątek Kościołowi zwrócono. Powołana do tego Komisja Majątkowa przekazała do 2010 roku 60 000 hektarów ziemi.(Tygodnik Polityka, artykuł Cezarego Łazarkiewicza z października 2010). Wcześniej, do 1995 roku, wg Wikipedii, z gruntów PGR przekazano kościelnym osobom prawnym 16 249 ha ziemi.
Wracając do ogółu rolników. Dla nich wykonywanie Ustawy z 14.04.2016 podlegało wielu uzupełnieniom, przeważnie lekko rozluźniającym ograniczenia. Można już kupić nie 30 arów tylko 1 hektar ziemi. bez występowania o zgodę KOWR. 19 kwietnia 2019 roku  rozluźniono nieco zasadę, że ziemię może kupić tylko rolnik indywidualny  spełniający wszystkie wcześniej zapisane w ustawie warunki. Skrócono okres wymogu osobistego prowadzenia gospodarstwa na zakupionej ziemi z 10 do 5 lat. Nie znaczy to jednak, że nastąpiła stabilizacja prawa.
Początkowo KOWR miał decydować o gruntach rolnych na terenie miast, o ile ich powierzchnia wynosiła albo przekraczała 5 hektarów. Spostrzeżono jednak, że działka mniejsza, jednohektarowa, także może być łakomym kąskiem i trzeba nad nią roztoczyć pieczę, czyli zagarnąć prawo dysponowania nią.
Spotykam się z pytaniami, dlaczego rolnicy się nie buntują. Przecież tak duże ograniczenia prawa własności są niezgodne z Konstytucją. Tak, to prawda, jednak chociaż ograniczanie prawa własności obejmuje wszystkich rolników, to nie wszyscy stykają się z nimi gdyż tych, którzy właśnie chcą ziemię sprzedać albo dokupić, jest znacznie mniej i nie są w żaden sposób zorganizowani. Z wielkiej liczby ponad półtora miliona gospodarzy obrotem gruntami zainteresowanych jest znacznie mniej, częściowo właśnie dlatego, że nie każdy ma chęć borykania się  z przeszkodami i czeka na lepsze prawo. Ponadto, jak  informuje dziennik Rzeczpospolita z 18 .04.2018 ,w 2017 roku o zgodę  na zakup lub sprzedaż wystąpiło 17716 rolników, i uzyskało ją 13 975. KOWR chętnie wydaje zgody na obrót małymi areałami, bądź ubogimi glebami, z którymi, gdyby je zakupił, nie miałby co zrobić. Teraz

kilka słów o realnym znaczeniu takiej polityki agrarnej.

Wróćmy do przykładu Francji. W latach 1956-1988 średnia powierzchnia gospodarstwa zwiększyła się o 12 hektarów – z 16 do 28 ha. U nas w roku 2017 ledwie udało się przekroczyć granicę 10 hektarów, a w 2020 roku, według Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, średnia powierzchnia indywidualnego gospodarstwa rolnego przekroczyła 11 hektarów – wynosi 11, 04 ha. Północ Polski, to gospodarstwa o średniej powierzchni 20-35 hektarów, zdolne do samodzielnej egzystencji. Całe południe Polski – Małopolska, Podkarpacie, Opolszczyzna  - to regiony gospodarstw małych , od 1 do 4 hektarów, którym trudno byłoby egzystować w warunkach dzisiejszego rynku, gdyby nie mocne  wsparcie transferami socjalnymi oferowanymi przez rządy Prawa i Sprawiedliwości. Doceniający to wsparcie drobni rolnicy są wdzięcznymi wyborcami tej partii i trudno się dziwić, że tej władzy nie zależy na samodzielności  prawnej i ekonomicznej gospodarstw rolnych. Dzierżawcy i właściciele gospodarstw największych, 30-50 hektarowych, uprawiający zboża, rzepak, rzepik i buraki cukrowe, (według Informacji Sygnalnych koniunktury w gospodarstwach rolnych GUS, w I półroczu 2020) są zadowoleni z sytuacji. Zaraz po nich – właściciele  gospodarstw drobnych, do 2 hektarów. To ci rolnicy, którzy od lat żyją z  łączenia dodatkowych prac poza gospodarstwem, targowej sprzedaży nadwyżek żywności i  transferów socjalnych państwa.  
Najgorzej oceniają swoją sytuację rolnicy z gospodarstw średnich.Nie korzystają z przywileju bezpłatnego ubezpieczenia, a mało jest mechanizmów wspierania tego typu gospodarstw.
-------------
Autorka artykułu to wieloletnia dziennikarka gazety Gromada-Rolnik Polski, działaczka opozycji demokratycznej. Na emigracji publikowała komentarze w Rozgłośni Polskiej RWE i redagowała kwartalnik Polish Agriculture.Po powrocie do kraju pisywała do Rzeczypospolitej i Gazety Wyborczej.


Jerzy Plewa
Team Europa


Uwagi na temat dotychczasowej polityki państwa wobec wsi i rolnictwa
oraz sugestie na przyszłość


Oceniając politykę państwa wobec polskiej wsi i rolnictwa należy wyróżnić przynajmniej dwa okresy. Okres pierwszy przed członkostwem w Unii Europejskiej, a więc lata osiemdziesiąte i dziewięćdziesiąte ubiegłego wieku aż do 1 maja 2004. I okres członkostwa w Unii Europejskiej do chwili obecnej. Okresy te są bardzo różne.Przed członkostwem w Unii Europejskiej polski rząd mógł kształtować politykę rolną według własnych reguł ale trzeba podkreślić, że możliwości finansowania taki polityki były znacznie ograniczone.
W dalszej części chciałbym się skupić na tym ostatnim okresie tzn. członkostwa w Unii Europejskiej i objęcia polskiego rolnictwa Wspólną Polityką Rolną (WPR). Chociaż trzeba jasno powiedzieć, że polskie rolnictwo zaczęło się przygotowywać do członkostwa w UE jeszcze kilka lat przed datą przystąpienia wykorzystując między innymi pomoc strukturalną w ramach programu SAPARD i częściowo liberalizujące handel towarami rolnymi porozumienia zwane „double zero” i „double profit” likwidujące lub obniżające stawki celne na wiele produktów rolno-spożywczych.

1. Korzyści dla wsi i rolnictwa wynikające z członkostwa w UE
Członkostwo w UE i wsparcie z unijnego budżetu w zasadniczy sposób przyczynia się do poprawy stanu polskiej wsi i rolnictwa. Według danych Ministerstwa Finansów za okres od 1 maja 2004 do końca września 2020, transfery finansowe netto z budżetu UE do Polski (po odliczeniu składki) wyniosły 127,7 miliardów euro. W tym okresie transfery dla polskiej wsi i rolnictwa wyniosły 61,2 mld euro z tego na dopłaty
bezpośrednie 38,1 mld € na wsparcie obszarów wiejskich 20,2 mld € i na instrumenty rynkowe 1,8 mld €. Kwoty te są bezprecedensowe. Dla porównania, cały plan Marshalla dla Europy wyniósł 13 mld dolarów, co po uwzględnieniu inflacji dałoby obecnie ok. 130 mld $. Transfery do polskiej wsi i rolnictwa od początku członkostwa w UE są więc porównywalne z połową planu Marshalla dla 17 państw Europy.
W wymiarze ekonomicznym te ogromne korzyści, są niestety obecnie często pomijane lub pomniejszane i lekceważone przez rządzących w debacie publicznej.
Rolnicy są teraz pełnoprawnymi beneficjentami europejskiego systemu dopłat bezpośrednich, Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) oraz innych działań związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku, jak na przykład system ochrony znaków jakości. Gospodarstwa rolne stopniowo powiększają swoją powierzchnię, stają się nowocześniejsze, rośnie ich produktywność i dochód, a jednocześnie w szerszym zakresie uwzględniane są problemy środowiska naturalnego. Polskie rolnictwo objęte Wspólną Polityką Rolną (WPR) stało się o wiele bardziej
nowoczesne i konkurencyjne. Miarą tego sukcesu są wyniki handlu rolnospożywczego (ponad 7 krotny wzrost eksportu w porównaniu do 2003 roku i ponad10 miliardów euro dodatnie saldo handlowe).
Ponad 80% żywności trafia na rynki UE.
(Polska wieś w nowoczesnej polityce rolnej Unii Europejskiej. Gazeta Sołecka Numer 5/6(329/330), 1 wywiad z Jerzym Plewą.)

2. Dlaczego należy wspierać rozwój obszarów wiejskich?
Ponad 75% zatrudnionych na obszarach wiejskich w Polsce czerpie dochody ze źródeł pozarolniczych i nie ma już związków z gospodarstwem rolnym. W Europie i w Polsce przeciętne dochody i poziom życia ludności wiejskiej są znacząco niższe niż w miastach. Różnic tych oraz innych specyficznych problemów ludności wiejskiej nie można więc rozwiązywać tylko za pomocą instrumentów polityki rolnej, takich jak np. dopłaty bezpośrednie. Współczesne obszary wiejskie w Europie i Polsce potrzebują głównie tworzenia dobrej jakości pozarolniczych miejsc pracy i podnoszenia jakości życia mieszkańców wsi. Temu celowi służy polityka rozwoju obszarów wiejskich

3. Problematyka rozwojowa wsi łączy się z mechanizmami polityki rolnej
Państwa członkowskie UE, odpowiadając na wyzwania stojące przed europejskimi obszarami wiejskimi, opracowały politykę rozwoju obszarów wiejskich UE. Jej celem jest przyczynianie się do bardziej zrównoważonego terytorialnie i środowiskowo rozwoju obszarów wiejskich oraz bardziej konkurencyjnego, innowacyjnego i przyjaznego środowisku naturalnemu sektora rolnego.
Unijna polityka rozwoju obszarów wiejskich jest wdrażana poprzez Programy Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) w całej UE. Określają one działania priorytetowe i sposób przydzielania środków budżetowych dla danego obszaru geograficznego. Zaletą tej koncepcji jest wypracowywanie priorytetów na poziomie unijnym i zgodnych z nimi strategii krajowych. II filar WPR wspiera działania z zakresu rozwoju
obszarów wiejskich w państwach członkowskich, które prowadzone są na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym. Do poszczególnych państw członkowskich lub regionów należy opracowanie programu odpowiadającego na stojące wyzwania i biorącego pod uwagę istniejące możliwości. Środki na rozwój wsi wymagają udziału własnego beneficjentów – rolników, samorządów lokalnych, placówek oświatowych, lokalnych grup działania. Rolnicy dzięki wsparciu w postaci dopłat bezpośrednich i instrumentów rynkowych są wstanie współfinansować i uczestniczyć np. w projektach inwestycyjnych realizowanych w ramach PROW.

4. Wdrażanie unijnej polityki rozwoju wsi w Polsce
Program Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) jest instrumentem realizacji polityki Unii Europejskiej w zakresie rozwoju obszarów wiejskich w Polsce. Program określa cele, priorytety i zasady dotyczące korzystania z działań wraz z przewidywanym budżetem przeznaczonym na ich realizację. PROW jest przygotowany zgodnie ze strategicznym podejściem zaproponowanym przez Komisję Europejską. Zgodnie z nim na poziomie unijnym opracowywany jest dokument strategiczny identyfikujący silne i słabe strony obszarów wiejskich, wspólne dla krajów członkowskich osie priorytetowe oraz wskaźniki dla mierzenia postępu w osiąganiu unijnych celów. Napodstawie strategii UE przygotowywana jest strategia krajowa, która realizowana jest poprzez PROW. Dokumenty PROW przygotowywane są w każdym z krajów członkowskich UE. Program może odnosić się do terytorium całego kraju (jak np. w Polsce) lub też do regionów 2007–2013 posiadał cztery tzw. osie priorytetowe ukierunkowane na poprawę konkurencyjności sektora rolnego i leśnego, poprawę środowiska naturalnego i obszarów wiejskich, jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki wiejskiej oraz LEADER (wspiera tzw. Lokalne Grupy Działania -partnerstwa terytorialne funkcjonujące na obszarach wiejskich).
Instytucjami uczestniczącymi we wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w ramach obecnego PROW 2014–2020 są: Minister właściwy do spraw rozwoju wsi jako Instytucja Zarządzająca, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) – agencja płatnicza oraz Samorządy Województw.

5. Finansowy bilans unijnego wsparcia dla obszarów wiejskich w Polsce w kończącej się unijnej siedmiolatce 2014–2020
Środki publiczne przeznaczone na realizację PROW 2014–2020 wyniosą 13,6 mld euro, w tym: 8,7 mld euro z budżetu UE. Warto przypomnieć, że Polska przesunęła 25% środków z PROW na dopłaty bezpośrednie, tym samym znacząco zmniejszyła bezpośrednie inwestowanie w rozwój obszarów wiejskich. Większość państw członkowskich (w tym niektóre nowe) przesuwała środki z dopłat bezpośrednich na finansowanie PROW. Poza PROW niektóre inwestycje z zakresu infrastruktury finansowane są w ramach Polityki Spójności.
Celem PROW 2014–2020 jest poprawa konkurencyjności rolnictwa, zrównoważone zarządzanie zasobami naturalnymi i działanie hamujące zmiany klimatu oraz zrównoważony rozwój terytorialny obszarów wiejskich. Przepisy UE, poprzez mechanizm tzw. Umowy Partnerstwa, wymagają, aby PROW wkomponowany był w całościowy system polityki rozwoju kraju. Program realizuje wszystkie sześć priorytetów wyznaczonych dla unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014–2020, a wśród nich między innymi ułatwianie współpracy, transferu wiedzy i innowacji w rolnictwie i na obszarach wiejskich, przechodzenie na gospodarkę niskoemisyjną, ochronę i wzmacnianie ekosystemów i jak dotychczas poprawę konkurencyjności gospodarstw.
Według danych Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi najsłabiej przedstawia się realizacja działań z zakresu transferu wiedzy i działalności informacyjnej. Na razie za wcześnie, aby ocenić bilans wdrażania PROW, którego realizacja z godnie z regułą n+3 ostatecznie zakończy się w 2022 roku.

6. Wzmacnianie wsparcia obszarów wiejskich przez mechanizmy innych europejskich polityk
To wzmacnianie przez inne polityki nie jest w Polsce zadowalające. W obecnej perspektywie finansowej Komisja Europejska próbuje „wymusić” poprzez Umowę Partnerstwa silniejsze niż dotychczas zintegrowanie wszystkich polityk unijnych, a w szczególności Polityki Spójności i PROW. Bardzo ważny jest wymiar terytorialny, w tym instrument – Rozwój Lokalny Kierowany przez Społeczność (RLKS), będący kontynuacją podejścia LEADER. Jest on narzędziem, którego celem jest włączenie obywateli na szczeblu lokalnym w zarządzanie działaniami służącymi rozwojowi
lokalnej społeczności. Łączy on podejście terytorialne z oddolnym sposobem inicjowania rozwoju. Jednak w bieżącym okresie programowania na jego wdrożenie zdecydowały się w Polsce tylko dwa województwa – podlaskie i kujawsko-pomorskie. Zdaniem ekspertów słabość polityki rozwoju obszarów wiejskich w Polsce polega na „niechęci” administracji centralnej do przekazywania zdecydowanie większych kompetencji w zakresie opracowywania i realizacji programów na poziom regionalny – samorząd wojewódzki. Widać tu dużą różnicę pomiędzy deklaracjami a
rzeczywistymi działaniami. Zmiana tego podejścia mogłaby się przyczynić do bardziej harmonijnego niwelowania dysproporcji cywilizacyjnych między różnymi częściami kraju, a także rozwijania pozarolniczych funkcji wsi i rolnictwa.W realizacji spójnej polityki rozwoju na obszarach wiejskich występują również inne negatywne zjawiska, polegające na „nierównej konkurencji” o fundusze z polityki spójności pomiędzy obszarami wiejskimi a miastami. Zarządzanie funduszami napotyka niekiedy na bariery kompetencyjne kadr administracyjnych samorządów
lokalnych. Niektóre samorządy koncentrują się na maksymalizacji absorpcji funduszy unijnych poprzez wykorzystanie możliwie wszystkich programów, do których się kwalifikują. Istnieje ryzyko, że inwestycje słabo powiązane z potrzebami (realizowane pod tzw. „nabory”, a nie realne potrzeby) mogą generować długofalowe koszty i w efekcie osłabiać trwały rozwój.

7. Nowe cele kształtujące priorytety polityki europejskiej oraz kierunki interwencji publicznej na terenach wiejskich w Polsce
W nowej perspektywie finansowej na lata 2020–2027 Wspólna Polityka Rolna Unii Europejskiej (WPR) w coraz większym stopniu uzależnia wsparcie dla rolnictwa i obszarów wiejskich od osiągania celów związanych z ochroną środowiska iograniczaniem zmian klimatycznych. Proponowany nowy model wdrażania WPR nakierowuje wsparcie ze środków publicznych na osiąganie dziewięciu celów sformułowanych na poziomie unijnym: trzech związanych z klimatem i ochroną środowiska oraz wspieraniem zrównoważonego rozwoju, trzech skierowanych na
podnoszenie konkurencyjności i trzech uwzględniających wyzwania cywilizacyjne,promowanie wzrostu zatrudnienia i bezpieczeństwo żywności. Nowy model wsparcia rolnictwa daje więcej swobody państwom członkowskim i jednocześnie zwiększa ich odpowiedzialność za realizację planów strategicznych zatwierdzanych i monitorowanych przez Komisję Europejską.

8. Budżet dla wsi i rolnictwa na lata 2021-2027 w cenach bieżących (bez inflacji) i możliwych przesunięć pomiędzy dopłatami bezpośrednimi iPROW2
Porozumienie w sprawie Wieloletnich Ram Finansowych (WRF) na lata 2021- 2027 osiągnięte przez szefów rządów 21 lipca 2020 przewiduje dopłaty bezpośrednie dla całej UE w wysokości 270,0 mld € w cenach bieżących czyli o 2% mniej niż na lata 2014-2020 (przed możliwymi transferami pomiędzy dopłatami i rozwojem obszarów wiejskich). Dopłaty bezpośrednie dla Polski wyniosą 21,6 mld € i będą również o 2%
niższe w porównaniu do poprzednich ram finansowych.Na programy rozwoju obszarów wiejskich UE przeznaczy 87,4 mld € czyli o 6% mniej
niż w latach 2014-2020. Jednak Polska otrzyma aż o 12,9% mniej środków w porównaniu z okresem 2014-2020 czyli 9,5 mld € zamiast 10,9 mld€ (przed potencjalnym przesunięciem). To zmniejszenie o 1,4 mld € oznacza największe „cięcie” wśród wszystkich państw członkowskich. W ostatniej fazie negocjacji 15 państw członkowskich uzyskało specjalne dodatkowe alokacje na rozwój obszarów (Jerzy Plewa: Konsekwencje weta Wieloletnich Ram Finansowych 2021-2027 dla polskiej wsi i rolnictwa. Ekspertyza dla Team Europe, listopad 2020.) wiejskich np. Francja 1,6 mld €, Niemcy 650 mln €, Hiszpania i Włochy po 500 mln €, Finlandia 400 mln €, Słowacja 200 mln € itd. W dwóch poprzednich budżetach wieloletnich Polska otrzymała najwyższe wsparcie finansowe na rozwój obszarów wiejskich. Dzięki dodatkowym bonusom uzyskanym przez kilka państw UE, wyższą alokację od Polski na rozwój obszarów wiejskich na lata 2021-2027 uzyskała zarówno Francja (10,5 mld€) jak i Włochy (9,7 mld €).
Po raz pierwszy od przystąpienia do UE wsparcie dla polskiej wsi relatywnie zmniejszy się w porównaniu z innymi państwami członkowskimi.
W ramach NextGenerationEU (Europejskiego Funduszu Odbudowy) zwanego w skrócie NGEU przewidziano 750 mld € z czego 7.5 mld € (8.04 mld € w cenach bieżących) na rozwój obszarów wiejskich UE. Dla Polski z tej kwoty powinno przypaść 945 mln € (w cenach bieżących) co poprawiłoby wsparcie polskiej wsi.

9. Sugestie dotyczące bardziej efektywnego wsparcia rozwoju polskiej wsi w UE
Realizacja kolejnych Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) i Polityki Spójności znacząco wpłynęła na poprawę warunków życia mieszkańców obszarów wiejskich, w tym zwłaszcza na jakość dróg, dostęp do sieci wodociągowych, kanalizacji sanitarnej, poprawę stanu infrastruktury społecznej – edukacyjnej, kulturalnej, rekreacyjnej. Nastąpił wzrost aktywności mieszkańców wsi. Polska wieś, obecna i ta sprzed piętnastu lat wygląda zupełnie inaczej. Skalę i tempo przemian, które dokonały się z wielkim udziałem samorządów można nazwać skokiem cywilizacyjnym. Niezaspokojone potrzeby są jednak nadal bardzo duże. W przyszłości inwestowanie w edukację, cyfryzację i kompetencje mieszkańców obszarów wiejskich powinno być równie istotnym filarem rozwoju społecznogospodarczego co infrastruktura techniczna.

9.1.Realne wzmocnienie roli samorządów
Samorządy jako beneficjent funduszy unijnych są podmiotem o szczególnym znaczeniu dla realizacji obowiązującej w polityce regionalnej zasady subsydiarności. Nakazuje ona decentralizację działań oraz przekazanie uprawnień decyzyjnych i wykonawczych na możliwie najniższy szczebel administracji, który jest zdolny do ich realizacji. Kluczowa rola samorządów wynika z faktu, że mają one najlepsze rozeznanie potrzeb społeczności lokalnej i powinny dbać o dobro ogółu mieszkańców.
Reaktywacja samorządu terytorialnego przeprowadzona w Polsce na początku lat 90. ub. wieku opierała się na decentralizacji uprawnień decyzyjnych w kwestiach ekonomiczno-finansowych a także uzyskaniu prawa do korzystania z zewnętrznych źródeł finansowania.
Samorządy lokalne w ostatnich latach stały się głównym kreatorem rozwoju społeczno-ekonomicznego. Wynika to ze spójności działań na szczeblu samorządowym z regulacjami unijnymi. Ich udział w zarządzaniu unijnymi środkami na rozwój obszarów wiejskich wzrósł do około 40% w latach 2014–2020.
W ostatnich kilkunastu latach samorządy zdobyły wiele cennych doświadczeń, począwszy od etapu programowania, a na etapie wdrażania i oceny programów unijnych skończywszy. Niewątpliwie przyczyniło się to do wzrostu ich udziału w zarządzaniu środkami unijnymi. Efekty szczególnie widać na poziomie gmin, gdzie znacząco poprawiła się infrastruktura techniczna, zwiększyła atrakcyjność gmin dla przedsiębiorców
i ogólnie poprawiły się warunki życia mieszkańców. Istnieje nadal potrzeba większego, realnego włączenia lokalnych społeczności w
decydowanie o kierunkach rozwojowych zamieszkiwanych przez nich obszarów oraz tworzenia spójnych strategii rozwojowych wykraczających poza granice administracyjne gmin. Należy również wspierać liderów samorządowych poprzez szkolenia kadr sołtysów, starostów, wójtów oraz burmistrzów i liderów Lokalnych Grup Działania.

9.2. Konieczna poprawa spójności stosowanych instrumentów WPR będących w gestii krajowej
Pomimo niekwestionowanych osiągnięć polskiego rolnictwa i rozwoju wsi w ramach WPR, istniejące szanse i możliwości można byłoby lepiej wykorzystać. Dotyczy to zarówno dopłat bezpośrednich jak PROW.
W ostatnich latach Polska w coraz szerszym stopniu stosowała tzw. dopłaty bezpośrednie związane np. do produkcji buraków cukrowych, producentów ziemniaków skrobiowych, lnu, konopi, chmielu, mleka. Dopłaty te pozwalały z jednej strony zwiększyć wsparcie wybranych grup producentów zmniejszając jednak stawki dopłat hektarowych dla wszystkich. Stosowane przez Polskę dopłaty bezpośrednie związane z produkcją, które są dobrowolne w Unii Europejskiej, doprowadziły do ograniczenia możliwości reagowania rolników na sygnały rynkowe. Szczególnie było to widoczne w sytuacjach kryzysowych jak np. na rynku mleka w roku 2013 i 2014. Na skutek nadmiaru w mleka na rynku należało ograniczyć jego podaż i produkcję. Jednak rolnicy aby nie utracić premii związanych z produkcją mleka byli zobowiązani nadal je produkować, co przyczyniało się do dalszego spadku cen. Na tym przykładzie widać, że dopłaty bezpośrednie związane, jako dobrowolne, szeroko stosowane przez Polskę mogą mieć niekorzystny wpływ na sytuację rolników. 
Ponadto środki na dopłaty bezpośrednie związane zmniejszają pulę dopłat hektarowych. Należy podkreślić że nie wszystkie państwa w UE stosują tego typu dopłaty pozostawiając więcej swobody wyboru rodzaju produkcji rolnikom. Innym przykładem są dopłaty bezpośrednie związane dla producentów buraka cukrowego. W Unii Europejskiej stosuje je bardzo niewiele państw. Polska dopłaty te ustanowiła na bardzo wysokim poziomie (powyżej 350 euro/ha/rok). Efektem ubocznym wprowadzenia takich dopłat jest często obniżanie cen skupu płaconych rolnikom przez producentów cukru. Stosowanie dopłat bezpośrednich związanych z produkcją cukru nie ma uzasadnienia ekonomicznego ze względu na to, że na rynkach światowych ceny cukru są niskie a rynek europejski jest coraz bardziej otwarty na import szczególnie cukru trzcinowego z państw rozwijających się. Dopłaty te pośrednio przyczyniają się do utrzymywania niższych cen na rynkach unijnych i światowych, nie przynosząc spodziewanych korzyści polskim producentom. Ponadto w związku z dążeniem do ograniczenia spożycia cukru ze względów zdrowotnych,
Polska wprowadza od 1 stycznia 2021 tzw. opłatę cukrową (podatek cukrowy). Ma on na celu ograniczenie spożycia cukru, w związku z tym przyczyni się do dalszych obniżek cen cukru na rynku krajowym i pogorszy sytuację krajowych producentów, którzy aby uzyskać dopłatę będą musieli produkować buraki cukrowe. Na tym kolejnym przykładzie wyraźnie widać brak koordynacji w korzystaniu z instrumentów WPR w polityce rządu. Z jednej strony dopłaty związane niejako „wymuszają” utrzymanie produkcji buraków cukrowych przez rolników, z drugiej strony opłata cukrowa powinna wpływać na zmniejszenie konsumpcji cukru, a co za tym idzie obniżenie cen dla producentów buraków cukrowych. Ponadto rząd Polski po raz trzeci z rzędu wystąpił do Komisji Europejskiej o zgodę na derogację dopuszczającą dostosowania neonikotynoidów czyli substancji, które obecnie są zabronione w UE ze względu na negatywne konsekwencje zdrowotne. Taka derogacja, w niedalekiej przyszłości, prawdopodobnie nie będzie już możliwa. Wpłynie to na dalsze pogorszenie opłacalności produkcji buraków cukrowych w Polsce. Przykład ten pokazuje jak brak spójności działań w odniesieniu do dopłat bezpośrednich a także do kwestii podatkowych i zdrowia publicznego może prowadzić do nieefektywnego wykorzystania środków wsparcia z budżetu Unii Europejskiej.
W drugim filarze polityki rolnej Polska przez kolejne lata przeznaczała niewielkie ilości środków na takie działania jak chociażby dostęp do szybkiego internetu na obszarach wiejskich. Również działania dotyczące przepływu wiedzy a także szkolenie w rolnictwie w ramach kolejnych działań PROW nie były prowadzone na dużą skalę. Z kolei na płatności do obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) przeznaczano relatywnie dużą część środków PROW. Takie podejście wynikało z tego, że koncentrowano się na przeznaczeniu środków na tak
zwane działania łatwe, a te bardziej ambitne zostawiano na później. W wyniku tego rozwój obszarów wiejskich ich unowocześnianie, podnoszenie poziomu wiedzy mieszkańców wsi i rolników przebiegało znacznie wolniej niż mogłoby to wynikać z faktu, że wsparcie z budżetu UE dla programu rozwoju obszarów wiejskich dla Polski było największe w całej Unii.
Powyższe przykłady pokazują, że instrumenty WPR pozostawione w gestii państw członkowskich muszą być dobrze przemyślane i skoordynowane gdyż w przeciwnym razie zamiast korzyści mogą przynieść negatywne skutki. Wymaga to wiele wysiłku i profesjonalizmu na etapie planowania oraz odwagi w przeciwstawieniu się doraźnym interesom wybranych grup lobby rolniczego.

9.3. Instrumenty rynkowe
Stabilizacja rynków rolnych i przeciwdziałanie zakłóceniom rynkowym to jedno z ważnych zadań WPR, na które zarezerwowane są znaczne środki (około 10 mld euro w ciągu ostatnich 7 lat dla całej UE). Z założenia służą one przeciwdziałaniu zakłóceniom na jednolitym rynku a więc nie są przypisane do poszczególnych państw członkowskich. W sytuacjach wystąpienia zakłóceń rynkowych bądź uzasadnionego ryzyka ich wystąpienia, Komisja Europejska uruchamia działania interwencyjne na podstawie własnych analiz lub dobrze udokumentowanych wniosków państw lub grup państw członkowskich. Może to być skup interwencyjny (obecnie stosowany w bardzo ograniczonym zakresie tylko w odniesieniu do mleka w proszku i masła), dopłaty do prywatnego przechowalnictwa (głownie mięsa wieprzowego, oliwy z oliwek, serów) oraz dopłaty do owoców i warzyw wycofywanych z rynku lub dystrybuowanych za darmo. W szczególnych przypadkach wspierane są wybrane sektory będące w sytuacji kryzysowej np. Rynek mleka w 2014 i 2015.
Unia wspiera rolników również w sytuacji zakłóceń rynkowych wywołanych chorobami roślin i zwierząt, np. w związku z Xylellą drzew oliwnych, czy ptasią grypa wśród drobiu i Afrykańskim Pomorem Świń (ASF).
W coraz większym stopniu UE wspiera z budżetu wspólnotowego promocję żywności wysokiej jakości na rynkach światowych. Duża część tych środków przeznaczona jest na działania promocyjne towarów chronionych w ramach oznaczeń geograficznych (Geographic Indications – GI), Niestety w tym zakresie polski dorobek jest wyjątkowo skromny.
Polska, jak dotychczas niezbyt efektywnie wykorzystywała pomoc rynkową oraz wsparcie na promocję. Jedynie w związku z tzw. embargiem rosyjskim otrzymała znaczącą pomoc dla producentów jabłek. Pomoc w związku z zakłóceniami na rynku wieprzowiny wynikającymi z ASF, chociaż kwotowo niewielka, nie została w pełni wykorzystana.
W Polsce nie udało się skutecznie przeciwdziałać rozprzestrzenianiu się ASF (poradzili sobie z tym np. Czesi) co stanowi duże zagrożenie dla tego ważnego sektora polskiego rolnictwa na przyszłość i wymaga podjęcia odważnych i spójnych działań. Efektywne wykorzystanie unijnych instrumentów wsparcia rynku wymaga wysokiej jakości analiz, profesjonalnego przygotowania projektów promocyjnych oraz bardzo dobrej współpracy z Komisją Europejską. W tym zakresie jest w Polsce dużo do zrobienia. Mimo podejmowanych wysiłków nie udało się tworzenie grup producentów, poprzez które UE głównie kieruje pomoc rynkową.

9.4. Kluczowa rola planu strategicznego w odniesieniu do I i II filara WPR
W nowej perspektywie finansowej na lata 2021-2027 wymagany będzie plan strategiczny, który obejmie zarówno pierwszy jaki drugi filar WPR. Stwarza to szanse na zapewnienie większej spójności pomiędzy poszczególnymi działaniami pod warunkiem, że program strategiczny zostanie starannie i profesjonalnie przygotowany. Program strategiczny jest opracowywany przez ministerstwo rolnictwa z udziałem ekspertów oraz partnerów społecznych. Rola ekspertów z różnych dziedzin oraz przedstawicieli agrobiznesu i samorządów oraz organizacji rolniczych będzie tutaj kluczowa. Błędy i brak spójności na etapie planowania będą trudne do skorygowania. Obecnie trwają prace nad strategią, która powinna być spójna z dziewięcioma celami strategicznymi Unii Europejskiej. Dokument przygotowany przez Polskę będzie podlegał formalnej ocenie i zatwierdzeniu przez Komisję Europejską.
Właściwe przygotowanie tego dokumentu jest wielkim wyzwaniem ale jednocześnie jest kluczowe dla zapewnienie spójnego podejścia do polityki rolnej, która szczególnie w tym okresie będzie ściśle powiązana z ochroną środowiska i polityką klimatyczna. Przed końcem br. mają być upublicznione zalecenia KE do realizacji krajowych planów strategicznych.
Fundusz Odbudowy, z którego środki zasilą również Polskę w głównej mierze przeznaczony będzie na wsparcie po COVID 19 oraz na działania pro-środowiskowe pro-klimatyczne i cyfryzację gospodarki w tym rolnictwa. W zakresie cyfryzacji mamy wielki dystans do odrobienia w porównaniu do przodujących krajów Unii Europejskiej. Nadrobienie tego dystansu będzie wymagało przygotowania odpowiedniego planu i
konsekwentnej jego realizacji.
Nowy budżet i fundusz odbudowy stanowić mogą szansą dla polskiego rolnictwa. Jednak to, czy ta szansa w kolejnych latach zostanie wykorzystana, jeszcze bardziej zależeć będzie od decyzji, jakie będą podejmowane w Polsce. W nowym podejściu UE do WPR państwa członkowskie mają więcej swobody w wykorzystywaniu instrumentów dostępnych na poziomie unijnym ale również spoczywać będzie na
nich większa odpowiedzialność. To w każdym kraju UE zapadać będą decyzje o tym czy i w jakim zakresie przesuwać środki miedzy I i II filarem WPR, w jaki sposób ograniczyć dopłaty do największych gospodarstw (tzw capping), jak zdefiniować rzeczywistych rolników do których trafiać będą dopłaty bezpośrednie, ile pieniędzy przeznaczyć dla młodych rolników, jakie stosować dopłaty związane z produkcją czy wreszcie jak zaprojektować tzw eko-schematy po raz pierwszy obowiązkowe w I filarze WPR. 30 proc. środków I filara trafić powinno na eko-schematy.
W nowej WPR znaczna część relokacji z II filara musi trafić na działania pro środowiskowe (dotychczas można było przenosić 25 proc. z II do I filara bez wymogu skierowania tych środków tylko na środowisko).
Według obecnie negocjowanych propozycji płatności do Obszarów o Niekorzystnych Warunkach (ONW) nie będą wliczane do 35 proc. z II filara, kierowanych na działania pro-środowiskowe i związane z klimatem.


10. Osiągnięcie ambitnych celów klimatycznych i środowiskowych i rola badań naukowych i innowacji
Wspólna Polityka Rolna (WPR) Unii Europejskiej w coraz większym stopniu uzależnia wsparcie dla rolnictwa i obszarów wiejskich od osiągania celów związanych z ochroną środowiska i ograniczaniem negatywnego wpływu na klimat.
Na lata 2021–2027 w projekcie reformy WPR zapisano, że przynajmniej 40% środków na dopłaty bezpośrednie przeznaczane będzie na działania związane ze zmianami klimatycznymi. W ramach nowy modelu wsparcia rolnictwa państwa członkowskie będą odpowiedzialne za realizację planów strategicznych zatwierdzanych przez Komisje Europejską. Wskaźniki osiągania celów środowiskowych i klimatycznych będą ściśle monitorowane przez KE.
Europejski Nowy Zielony Ład proponujący osiągnięcie neutralności klimatycznej UE w roku 2050 a w szczególności strategia ”from Farm to Fork” (F2F - od pola do stołu) znacząco podnosi poziom ambicji jeśli chodzi o cele klimatyczne i środowiskowe również w rolnictwie i gospodarce żywnościowej. Do roku 2030 zaproponowano między innymi:
- Zmniejszenie stosowania pestycydów i pestycydów wysokiego ryzyka o 50%,
- Zmniejszenie strat składników pokarmowych w glebie o 50% przy zmniejszeniu stosowania nawozów o 20%,
- Obniżenie sprzedaży antybiotyków i środków przeciwdrobnoustrojowych o 50%,
- Przeznaczenie przynajmniej 25% użytków rolnych pod rolnictwo ekologiczne. 

Istotną rolę w osiąganiu nowych celów strategii F2F odgrywać będą badania naukowe i innowacje związane z żywnością, rolnictwem, rozwojem obszarów wiejskich i biogospodarką.
W ramach nowych Wieloletnich Ram Finansowych 10 mld euro z programu „Horyzont Europa” przeznaczonych zostanie na wsparcie badań naukowych i innowacji związanych z żywnością, rolnictwem, rozwojem obszarów wiejskich i biogospodarką (dwukrotnie więcej w porównaniu z obecnym Horyzont 2020).
Europejskie partnerstwo innowacyjne na rzecz wydajnego i zrównoważonego rolnictwa (EIP-AGRI) w polityce rolnej po 2020 roku będzie w dalszym ciągu wykorzystywać środki z programu „Horyzont Europa” i środków na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, aby wspierać innowacyjną, konkurencyjną i zrównoważoną gospodarkę rolną i leśną.
Przez najbliższe lata nakłady na szeroko rozumianą cyfryzację i rolnictwo precyzyjne powinny się dynamicznie zwiększać, a rozwiązania i doświadczenia z dużych gospodarstw powinny być przenoszone na mniejsze gospodarstwa. Wykorzystanie tych nowych możliwości będzie wielkim wyzwaniem, gdyż w dziedzinie badań wykorzystanie środków w Polsce było dotychczas i nadal pozostaje na bardzo niskim
poziomie w stosunku do potrzeb i możliwości. Długoterminowy budżet UE, w połączeniu z inicjatywą NextGeneration EU (Fundusz Odbudowy) – która jest instrumentem tymczasowym służącym stymulowaniu odbudowy Europy – będą stanowić największy w historii pakiet środków stymulacyjnych, jaki kiedykolwiek finansowano z budżetu UE. Wynosząca łącznie kwota 1,8 bln euro (w cenach z 2018r., który łączy Wieloletnie Ramy Finansowe 1 074,3 mld EUR) i nadzwyczajny instrument odbudowy NextGeneration EU (750 mld EUR) posłuży odbudowie Europy
po pandemii koronawirusa oraz transformacji cyfrowej i środowiskowej. Jakość krajowych planów strategicznych, trafność wytyczonych celów i sposobów ich osiągnięcia będzie kluczowa dla rozwoju polskiej wsi i rolnictwa w następnych latach.
Również rola samorządów lokalnych oraz ich zaangażowanie i dostęp do źródeł finansowania będą nie do przecenienia dla osiągnięcia ambitnych celów, szczególnie jeśli chodzi o szkolenia i przekazywanie wiedzy mieszkańcom wsi, inwestycje w produkcję odnawialnej energii, dostęp do szybkiego internetu i cyfryzację, redukcję zużycia tworzyw sztucznych i zagospodarowywanie odpadów.
Osiągnięcie ambitnych celów klimatycznych i środowiskowych nie będzie możliwe bez szerokiego wykorzystania wyników badań naukowych, rozwiązań innowacyjnych oraz masowych inwestycji modernizacyjnych na wsi i w sektorze rolno-spożywczym. 
Czy sobie z tym poradźmy, czy tylko poprzestaniemy na deklaracjach i dobrychchęciach trudno na razie przewidzieć